Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

Перевел с английского Г. Седун

АМЕРИКАНСКАЯ ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА И ФЕДЕРАЛИЗМ

Л. Фридмэн

От редакции. В конце 1992 г. издательство "Прогресс" выпускает в переводе на русский язык "Введение в американское право" (W. W. Norton and Company, N. Y. - L., 1984).

Автор книги - известный американский юрист, профессор Стэнфордского университета, член Американской академии искусств и наук Лоуренс Фридмэн. Его работа написана специально для читателей-неюристов. Это своего рода путеводитель по американской правовой системе, рассматриваемой как комплексный организм, который складывался исторически. В центре внимания Л. Фридмэна находится взаимодействие основных элементов правовой системы -ее структуры, институтов, действующих норм и образцов поведения людей, наконец, правовой культуры.

Мы публикуем (с некоторыми сокращениями) главу 7-ю книги, посвященную истории и современному состоянию федерализма в США.

Одной отличительной, вполне очевидной особенностью американской правовой системы является то, что она организована на федеральной основе. Федеральная система - это такая форма организации правительственной и правовой системы, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени является суверенной в своих правах. В мире существует некоторое количество стран, построенных на такой же основе. В качестве наиболее типичного примера можно, пожалуй, привести нашего северного соседа -Канаду. Австралию также можно отнести к федерациям. То же будет верно и для Швейцарии. Многие другие страны являются федеративными только на бумаге, формально. На другом полюсе находятся такие свободные содружества, как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). В этом случае права центрального правительства весьма ограничены, а страны-члены (Франция, Италия, Германия и все остальные) имеют практически неограниченный контроль над своим законодательством и политикой. Но с течением времени ситуация может измениться; и действительно, центральное правительство ЕЭС уже стало обладать гораздо большими полномочиями, чем многие люди когда-либо могли предположить.

Соединенные Штаты - один из наиболее ярких примеров стран с реальной федеральной структурой. Общенациональное правительство заседает в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, отнюдь не являются его тенью. Каждый штат имеет правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри этих сфер они вполне суверенны, т. е. имеют возможность осуществлять полный контроль.

Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они приняли собственные конституции, имеют и законодательные собрания (хотя их не называют Конгрессом), и главу исполнительной власти (он именуется губернатором, а не президентом). Каждый штат обладает также судебной системой. Каждый имеет кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои, четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и большее количество этих денег тратит. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может заставить экономику "звучать нефальшиво". Вместе с тем федеральное правительство не имеет права на аресты за превышение скорости движения, не дает разводов, не заверяет завещаний; оно не принимает местные законы; не может лишить права выкупа закладных и не привлекает к судебной ответственности за ограбление бензоколонки, т. е. не выполняет большую часть обычной, повседневной работы права.

Федерализм в нашей стране на нынешней ступени своей эволюции является достаточно сложной и интересной системой. Он представляет собой хороший пример взаимодействия между структурой и нашей правовой культурой.

Федерализм: общий план. Основные моменты истории американской Конституции хорошо известны. После гражданской войны бывшие колонии стали независимыми государствами. Согласно статьям Конфедерации, они учредили центральное правительство. Это правительство было весьма слабым, ведь реальная власть оставалась в штатах. У большинства людей возникало ощущение, что эксперимент не удался: появилась боязнь анархии, то есть того, что по любым пустякам между отдельными, никем не управляемыми "сверху" штатами могут возникнуть весьма серьезные конфликты, не сдерживаемые сильной рукой центра.

Американцы (или большинство из них) решили попробовать еще раз. Был созван Конвент и разработан новый план - Конституция 1787 г. Она передавала уже гораздо больше власти в руки центрального правительства. Очевидно, что разработчики имели в виду отдать реальную власть центру, не умаляя суверенитета штатов. Они предлагали четко разграничить властные полномочия обоих уровней управления путем однозначного определения того, что могло делать общенациональное правительство, а что оставалось на долю штатов. Некоторые властные полномочия, конечно, должны были быть поделены. Но, несмотря на все приложенные усилия, часть демаркационных линий так и осталась весьма неопределенной.

Центр обладал властью решать вопросы войны и мира, внешней политики; имел возможность собирать налоги, управлять почтовой службой и чеканить деньги. У него была и некоторая законодательная власть -право выпускать "единобразные" законы по натурализации и по поводу банкротств, а также власть выдавать патенты и подтверждать авторские права.

Конституция создавала также и отдельную судебную систему для центрального правительства. Во главе ее стоял Верховный (федеральный) суд, затем низшие суды, которые Конгресс мог время от времени удостоверять и учреждать. Под юрисдикцию этих судов подпадали вопросы федерального права и дела адмиралтейства. /... / Общенациональные суды были обязаны разбираться в делах, возникших между гражданами различных штатов. Это была так называемая разнородная юрисдикция. Основная идея такого распределения обязанностей заключалась в том, чтобы федеральные суды представляли собой независимое, непредвзятое собрание, свободное от пристрастий, соперничества и местничества. В отличие от судов штатов федеральные суды не проявляли бы предубеждения против "чужаков" - людей из других штатов.

Конституция также содержала перечень некоторых суверенных (для государства) аспектов деятельности, запрещенных для штатов. Они не могли печатать свои деньги или устанавливать какие-либо пошлины на импорт или экспорт (за исключением налогов, которые были бы абсолютно необходимы для выполнения лицензионных законов). Торговля между штатами должна была осуществляться свободно» без каких-либо барьеров и пошлин. Штаты также не допускались к решению вопросов внешней политики: они не могли "... вступать в Договор, Союз или Конфедерацию... " или заключать любое "... Соглашение... с иностранными властями". Они не могли вести войну, кроме как по решению Конгресса. Иностранные дела полностью находились в ведении центрального правительства.

У Конституции в то время было много противников, но тем не менее она была ратифицирована. Существовало мнение, что центральное правительство должно быть достаточно сильным, чтобы удержать страну от распада на мелкие противоборствующие княжества, но достаточно сильным только для этого и - не более. На долю штатов оставался контроль за своими внутренними делами и всем тем, что не было отдано в распоряжение центрального правительства. Эта доля, как думали многие, составляла весьма обширную и важную область.

Федерализм: история и культура. Конечно, в большой степени федерализм является достаточно условной схемой. Но он также является и традицией, и важной чертой нашей правовой культуры. В действительности федерализм как структура был бы пуст и бессмысленен, если его рассматривать не как часть культуры. Для того чтобы понять, что же такое федерализм в этой стране, как он рос и изменялся, недостаточно изучить историю создания и перемен конституционного плана. Практически все внесенные (на бумаге) изменения весьма невелики. Мы все еще (в основном) продолжаем жить по Конституции 1787 года.

За двести лет в нее было внесено 14 поправок. На сегодняшний день это, несомне-но, самая древняя из всех действующих конституций. Конечно, существует и более старые страны, но большинство из них (как, например, Франция) время от времени подвержены конституционным переворотам. В истории же Америки не было ничего подобного "третьему рейху" или "Пятой республике". Существует только первая, и она же единственная, американская республика. Даже в годы гражданской войны Конституция стояла, как скала.

Но стоит ли? Ноты те же - а музыка? Может ли схема, разработанная в незапамятные времена, когда люди носили напудренные парики, задолго, до начала промышленной революции, реально соответствовать требованиям сегодняшнего дня? За прошедшее время драматически изменилась реальность федерализма, а вместе с ней и культура.

Этого следовало ожидать. В последние два века произошли огромные социальные и экономические сдвиги. Одна лишь технология потребовала бы изменения сути федерализма. /... /

Преобразования в обществе, культуре и в правовой структуре настолько взаимосвязаны, что вряд ли мы когда-нибудь будем в состоянии реально распутать такой клубок. Ни один из трех основных элементов, составляющих право, - структура, сущность и культура - не может иметь значения в отрыве от других. Федерализм есть реальный структурный факт. Он также порождает и сущность - правила о властных полномочиях штатов и государства в целом. Эти два фактора в свою очередь влияют на правовую культуру. В то же самое время именно данная культура (то, о чем люди думают и во что верят) наполняет федерализм живой частью права, структуру - смыслом. Но и сама правовая культура не статична. Она изменяется вместе с обществом.

Федерализм первой половины XIX в. был весьма далек от сегодняшнего. Общенациональное правительство являлось лишь небольшим пятнышком на правовой карте. Вашингтон представлял собой крошечное селение с грязными улицами, пугающей летней жарой и малым количеством постоянных жителей. Федеральные власти по нынешним меркам были весьма немногочисленны. /... /

Короче говоря, центральное правительство играло вторую скрипку, тогда как правительства штатов - первую. Для жизни людей штаты были гораздо более важны, нежели федеральные институты. В первую очередь люди ощущали себя гражданами Вирджинии или Пенсильвании, а отнюдь не Америки. Общенациональная правовая система напоминала маленький мозг гигантского динозавра. Она не могла выполнять роль центральной нервной системы. И чем дальше на Запад страны, тем более явным становился этот недостаток. /... /

Но в одном отношении в конце XIX в. Запад был настроен по разным причинам более центристски. Прослойка местной культуры и местных традиций была там значительно тоньше, чем на Востоке и на Юге. Население Запада в большинстве своем состояло из мигрантов. Они здесь не имели исторических корней; не было здесь и патриотизма по отношению к своему штату, по типу патриотизма Вирджинии. Американцы всегда были перекати-полем. Что могла бы значить преданность Монтане или любовь к культуре Монтаны и ее традициям в 1890 г., когда большинство людей, населявших этот штат, буквально только что сюда прибыли? Даже сегодня местный патриотизм весьма сильно меняется от штата к штату, в зависимости от культурной традиции. В некоторых районах Новой Англии и Юга существует огромная местная гордыня, почти национализм. В Калифорнии же или Аризоне большинство населения составляют переселенцы, прибывшие сюда в поисках солнечного климата или работы, а в лучшем случае - дети переселенцев. Понятие калифорнийского "патриотизма" абсурдно, в то время как существование фанатичного техасского не вызывает и тени сомнения.

Американская правовая культура является "местной" и в другом смысле слова. Судьи и адвокаты являются местными жителями. Не существует общенационального пути для судейской карьеры. /... / Каждый штат допускает к участию в делах только адвокатов, принадлежащих к адвокатуре штата; некоторые из них прибегали даже к ограничениям по округам. Адвокат штата Джорджия не является юристом в делах, касающихся Орегона. Адвокат вправе менять место жительства как ему заблагорассудится, но это не значит, что на новом месте он автоматически получит разрешение на практику. Ему, возможно, вновь придется сдавать квалификационный экзамен, как неопытному новобранцу. Вообще же адвокаты довольно сильно привязаны к своему "приходу", точно так же, как и судьи. Такое положение дел привносит в американскую правовую культуру элемент местничества: она стремится сохранить в первозданном виде аспекты местной правовой культуры. /... /

Следовательно, суды и адвокаты, принадлежащие разным сообществам, практически полностью отделены друг от друга. Но не следует понимать это слишком широко. Федеральная судебная система весьма склонна к единообразию и проводит общенациональную политику. В спорных случаях федеральные суды, как правило, следуют традициям местного права; но общие нормы гражданских процедур (и уголовных процедур) определяют порядок проведения судебных заседаний, в то время как местные нормы процедур - нет. В спорных вопросах, по которым имеются вполне определенные высказывания Вашингтона (или общенациональной Конституции), федеральные суды не склоняют голову перед местными мнениями и предрассудками. /... /

За исключением уровня федерации, страна (по крайней мере теоретически или технически) не объединена на общей правовой основе. Но эта же страна объединена экономически. От побережья до побережья господствуют один язык и в основном одна и та же культура. Имеются, конечно, и ярко выраженные региональные различия, но средства массовой информации и внутренняя миграция населения постепенно нивелируют и их.

Экономическое единство представляет собой одну из важнейших составляющих основы страны. Люди и товары свободно пересекают границы штатов. Ни один из них не обладает какими-либо законами, которые препятствовали бы попаданию на его территорию товаров из других штатов. Конституция специально подчеркивает запрет на подобные ограничения. Вермонт не может обложить налогом товары, ввозимые из Нью-Гемпшира, Колорадо - исключить из обращения продукцию Юты. Максимум, что способен сделать штат, - это остановить на границе гнилые фрукты или больных коров. Дальше этого он не может пойти.

Штат также не обладает правом не допускать на свою территорию "нежелательных" людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем по отношению к товарам. Орегон не имеет права "выставить за дверь" прибывших на его территорию мигрантов. Было время, когда штаты могли не допускать пауперов (или по крайней мере пытаться сделать это), но уже много лет назад Верховный суд положил конец такой практике. Ни один штат, как определил суд, не может "... изолироваться от общих трудностей... путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы". Согласно Конституции, если преступник бежит из одного штата в другой, он должен быть выдан назад - т. е. доставлен обратно - по требованию губернатора в штат, обладающий юрисдикцией над преступлением.

В свое время Конституция также обеспечивала и возвращение беглых рабов, хотя и формулировала это положение довольно деликатно в более общей фразе: лиц, "обязанных к службе или работе". Они должны были быть "доставлены по требованию стороны, которая имеет право на такую службу или работу". Конгресс, соответственно, провел массу законов о беглых рабах, для того чтобы данное положение Конституции ожило. Принятие подобных законов вызвало горячие споры. Во многих районах Севера указанные законы отличались крайней непопулярностью. Попытки "отлова" рабов, сбежавших на Север, нередко приводили к открытому неповиновению и подчас даже к кровопролитию. Ничто в такой степени не подрывало основы федерализма, как вопросы отношения к рабству и расовой дискриминации: они восстанавливали штат против штата, регион против региона. Конец противостоянию положила лишь гражданская война.

Штаты не всегда были свободны от протекционистских тенденций. То есть порой они предпринимали попытки отойти от общей конституционной схемы, проводя законы к выгоде своих собственных жителей и к убыткам для соседних штатов. Еще в XIX в. некоторые города и штаты пытались при помощи жестких налогов задушить мелких торговцев, прибывших из других местностей, или установить специальный грабительский тариф для "иностранных" корпораций (т. е. корпораций других штатов). Закон Вирджинии от 1866 г., например, требовал, чтобы агенты "иностранных" страховых компаний получали лицензии; компании были обязаны размещать обязательства только с помощью казначея штата. Верховный суд поддержал последний закон главным образом на том основании, что "определение политики страхования не относится к области регулирования торговли", а значит, и "междуштатной торговли", которую на этом уровне запрещено регулировать. В более позднее время протекционистские меры находили все меньшую поддержку в судах. Они потерпели и экономический провал. Границы между американскими штатами слабы, как бечевка.

Эти границы не имеют особого значения и с других точек зрения. В отличие от Европы они никогда не являлись серьезными культурными барьерами. Границы отдельного штата (за исключением Гавайев - кучки островов) проведены по линейке. /... /

Федерализм и "рынок" законов. Главная особенность американского федерализма стоит того, чтобы о ней упомянуть еще раз: в рбщем и целом Соединенные Штаты; представляют собой экономический и социальный союз, но, по крайней мере, не в полном объеме - правовой союз. Законы всех штатов являются или могут быть довольно похожими; но такая ситуация складывается, во-первых, благодаря свободному выбору и, во-вторых, потому что условия существования весьма схожи. Штат волен отличаться (если желает) от других в пределах своей компетенции. Такое положение особенно ярко проявлялось в начале XIX в.; с 1860-х гг. в связи с тем, что происходило усиление центральной власти, начали осуществляться постоянные заметные изменения в отношениях между штатами и федеральным правительством. Причины указанного феномена вполне очевидны. Изменения в технологиях и в социально-экономической структуре вымостили эту дорогу.

Хотя все было сказано и сделано, штаты до сих пор имеют запас власти. Данный факт определяет возможность существования того, что мы могли бы назвать "рынком" законов. Они сражаются между собой за "потребителя", проводя конкурирующие законы. И один штат может "разорить" политику другого, предлагая, так сказать, на продажу более дешевый, лучший или просто совсем другой закон.

Здесь Невада является весьма показательным примером. Это большой, но бесплодный штат, гористый и пустынный. В союз он был принят в 1864 г. В Неваде существуют несколько шахт и малочисленное поголовье скота, пасущегося то здесь, то там в поисках редких и скудных пастбищ; других занятий для населения практически не существовало. В 1900 г. его численность упала до 42 тыс. человек. Однако у городов-призраков остался хотя и единственный, но крупный козырь: Невада была суверенным штатом, таким же, как и все остальные. Она имела своих губернатора и законодательное собрание. Она обладала правом проводить любые законы, какие только пожелает. Это-то и стало, образно говоря, ее "природными ресурсами", ценимыми, как серебро или золото. Невада могла конкурировать со своими соседями - особенно с Калифорнией, проводя законы, которые последняя не имела или не хотела иметь. Невада могла легализовать те виды деятельности, которые были незаконными в Калифорнии. Именно такую роль, намеренно или по счастливой случайности, и стала играть Невада. Она превратилась в своеобразный "конвейер" разводов в начале 1920-х годов. Правда, идея была отнюдь не нова. И в других штатах в XIX в. существовали подобные "фабрики разводов" - места, где можно было легко и быстро получить развод, например, Индиана, Дакота. В конце концов эти "фабрики" рухнули в результате напора общественного негодования. Но подобное морализаторство никогда не было в Неваде в чести. Для Америки, пожалуй, именно Невада стала родиной азартных игр. На сегодняшний день индустрия азартных игр и всего того, что с ней связано, несомненно, является самой крупной отраслью штата. /... /

Невада - отнюдь не единственный пример того, как смело действует "рынок". Делавэр представляет собой еще один образчик. Этот крохотный штат, прицепившийся к основанию Пенсильвании, является родным домом для тысяч гигантских корпораций. Какие только компании не обосновывались в Делавэре безо всякой реальной связи со штатом - даже (нельзя не отметить) - и компания по производству автобусов и многие ей подобные. Почему же штат столь популярен у компаний? Не секрет, что в середине нынешнего века Делавэр постепенно ввел у себя крайне мягкие законы о корпорациях. Они притягивали компании, как пчел запах меда. /... /

Мы можем отметить еще одно следствие существования в стране "рынка" законов. До недавнего времени Нью-Йорк имел весьма строгие законы о разводе. Как правило, лишь супружеская неверность могла стать возможным поводом для расторжения брака. Год за годом возрастало общественное давление, направленное на смягчение этих драконовских законов. Существовало также не менее сильное давление и со стороны, например, католической церкви. Одной из причин, по которой Нью-Йорк сопротивлялся столь долго, была возможность побега в Неваду, по крайней мере для тех, кто имел достаточно средств на дорогу. Строгие законы о разводе остались в книгах, утверждавших моральные нормы; но "эти ботинки не слишком сильно жали": обеспеченные нью-йоркцы приезжали в Рино и благополучно получали развод. Нет необходимости говорить о том, что такое положение дел не могло считаться удовлетворительным, особенно для людей, имевших скромные доходы. Тем не менее ситуация довольно грубого компромисса сохранялась на памяти нескольких поколений.

Другими словами, правовой рынок обладает как достоинствами, так и недостатками. Штат имеет возможность обставить своих соседей; он может, как однажды сказал судья Луи Брандейз, действовать в качестве "лаборатории" социальных реформ, пока консервативные штаты задерживаются с реформами.

Вот что, например, случилось с трудовым правом в период до Нового курса. Организованный труд приобрел политическую власть в северных индустриальных штатах, и они первыми приняли строгие законы, регламентирующие применение детского труда. Южные штаты вообще не имели в своих законодательных сводах никаких актов о труде, а если и имели, то редко в них заглядывали. Северные штаты опасались оттока корпораций. Их волновало то, что текстильные и многие другие предприятия могут "упаковать чемоданы" и податься на Юг, где зарплата рабочих была ниже и где закон не запрещал использование детского труда. Южные же штаты вообще крайне отрицательно относились к наличию законов о труде и социальном обеспечении, которые уже стали привычными на Севере и Западе. Поскольку капитал и труд могли свободно перетекать с Севера на Юг и в обратном направлении, федеральная система являлась тормозом для реформ (или это так представлялось северным либералам).

Ситуация граничила с катастрофой. Южные штаты были убежищем для предпринимателей: они уничтожали эффективность законов севера страны о труде точно так же, как Невада сводила на нет эффективность законов о разводе Нью-Йорка. Лекарство от катастрофы нужно было искать на общенациональном уровне – необходимы были федеральные акты. Конгрессу пришлось подчиниться. В 1916 г. он провел закон, который запрещал товарообмен продуктами, произведенными при помощи детского труда. Были предприняты попытки обойти это решение с помощью налоговых инструментов или через введение конституционной поправки. Но по разным причинам они не увенчались успехом. Эффективный контроль над использованием детского труда в общенациональном масштабе был достигнут лишь во времена Нового курса, в 1930-е годы. В остальных же частях закона, которые не наделали столько политического шума, но внесли немалый правовой вклад, был достигнут немалый успех в вопросах борьбы с отсутствием правового единства. Наилучшие результаты получены в области торгового права в результате деятельности движения за единообразные законы. Успех, достигнутый принятием этих законов, в частности единообразного торгового кодекса, заключается в том, что, например, по крайней мере торговое право стало общенациональным.

Федерализм и современность. "Рыночные" эффекты, о которых мы только что говорили, действуют, как показывает пример с Невадой, и по сей день. Но в связи с возрастанием роли центрального правительства их влияние значительно уменьшилось. Федеральный контроль над экономикой и общественной жизнью становится всеобъемлющим, традиционный мотив доминанты прав штатов все меньше и меньше мешает Вашингтону проводить свою политику. Конституция не позволяла федеральному правительству сосредоточить все рычаги власти в единых руках. Она раздавала власть по чайной ложке. Вашингтон мог регулировать торговлю "с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами". Слова статьи "между отдельными штатами" означали ведение пограничной торговли между ними. Но в начале XIX в. подобный вид торговли был скорее исключением, чем правилом. В основном коммерция была местным занятием.

Кроме того, Конгресс предпринимал попытки прибрать к своим рукам даже управление торговлей внутри штатов, и Верховный суд вплоть до Нового курса рассматривал власть парламента достаточно узко по нынешним стандартам. /... /

Федеральное правительство осуществляет практически полный контроль над экономикой страны, и наличие правовых ограничений почти не влияет на его деятельность. В настоящее время торговля между штатами стала преобладающей; как Конгресс, так и Суд свели к минимуму роль статьи о торговле между штатами в вопросе ограничения власти центра. Начало процессу было положено в 1930-х годах, и к сегодняшнему дню он продвинулся весьма далеко.

К примеру, Акт о гражданских правах 1964 г. объявил вне закона расовую дискриминацию в магазинах, ресторанах, отелях и других общественных заведениях. Где же Конгрессу взять силы для того, чтобы заставить какую-нибудь крошечную закусочную или какую-нибудь забегаловку на Юге понять, что они не имеют права не обслуживать черных посетителей? Это действительно стало проблемой для нашей федеральной системы. Конгресс принял решение, основывающееся на статье о торговле. Любой ресторан, обслуживающий путешественников, прибывших из другого штата, попадал под действие акта, если "подаваемые в нем блюда были изготовлены из продуктов, полученных в результате торговли". Это означает, что если упаковка супа, или мясо в сандвиче с ростбифом, или ящик лимонада когда-либо пересекали границу штата, то ресторан подпадал под действие статей Акта о гражданских правах.

Такая аргументация с точки зрения права была весьма непрочна, но с точки зрения этики - непоколебима; в XIX в. и даже в начале XX в. она считалась бы просто абсурдной. У современного Суда подобная аргументация не вызвала и тени сомнения и была им целиком воспринята. /... / Когда Конгресс занимается проведением общенациональной политики в таких весьма щепетильных вопросах, как гражданские права, суды, как правило, не оказывают никакого сопротивления этому. Но еще не все отрицательные аспекты действия торговой статьи Конституции прекратили свое существование. Они все еще действуют как ограничители некоторых направлений деятельности штатов. Они не имеют права на дискриминацию товаров других регионов. Так, Калифорния все еще не может ограничить ввоз апельсинов из Флориды. И действия штатов, которые противоречили закону и препятствовали торговле (например, правила об установке брызговиков на грузовых автомобилях или ограничения на длину составов, следующих из одного штата в другой), были аннулированы судами. /... /

Штаты имеют в своем распоряжении права, позволяющие им решать собственные вопросы, проводить собственную политику. Но общенациональное регулирование экономики при этом должно оставаться на первом месте. Где же нужно провести грань? Может ли Нью-Джерси запретить компаниям утилизировать на его территории твердые и жидкие отходы, произведенные или собранные вне штата? Верховный суд сказал: "Нет". Может ли штат оказывать предпочтение своим собственным жителям при распределении скудных природных ресурсов? Монтана определила стоимость лицензии на отстрел лосей для своих жителей в размере 30 долларов, для чужаков же - в размере 225 долларов. В этом случае Верховный суд сказал: "Да". Процесс разграничения власти продолжается.

С момента провозглашения Нового курса 1930-х годов во многом американское право, деятельность управленческого аппарата вторгались за невидимую границу, разделяющую компетенцию штатов и федерального домена. До Нового курса законы, касающиеся социального обеспечения, принадлежали местной юрисдикции. Вряд ли они были централизованы даже на уровне штатов; города, районы и округа "правили бал". В результате великой депрессии местные финансы оказались расстроенными. Было положено начало созданию системы социальных гарантий. В настоящее время федеральное правительство стало основным действующим лицом в обеспечении пенсий, пособий по безработице и в осуществлении большинства других социальных программ.

Образование также находилось исключительно в ведении местных советов и только в некоторой степени было подконтрольно инспекции штатов. В любом случае федеральное правительство не имело голоса в решении этого вопроса. В 1950 г. Конгрессом был принят закон, выделяющий средства на "контролируемые" школьные районы. Речь шла о районах со специальными "финансовыми обязанностями", возникающими вследствие определенной федеральной активности (например, военные базы, на которых находилось множество детей военнослужащих). 1965 г, стал годом драматических перемен - тогда был принят Акт о среднем образовании. В соответствии с ним выделялись средства на содержание всех школьных районов, вне зависимости от того, контролировались они или нет. С этого момента федеральные деньги и федеральные нормы начали свое вторжение в законы и практику управления образованием. Министерство образования ныне входит в состав федеральных министерств, расходуя миллиарды долларов и осуществляя десятки программ.

Было время, когда ничто не носило столь строго местного характера, не находилось исключительно в ведении штатов и городов, как уголовная юстиция. Местная полиция занималась делами, связанными с убийствами, ограблениями и изнасилованиями, а также с азартными играми и пьянством. В XIX в. лишь несколько видов преступлений относились к ведению федеральных властей (контрабанда, нелегальная иммиграция); до 1891 г. центральное правительство не имело даже собственных тюрем и вынуждено было помещать своих немногочисленных узников в тюрьмы штатов. Сегодня во многих отношениях сама преступность стала межрегиональной. В XX в. преступления, подпадающие под общенациональную юрисдикцию, стали более многочисленными вследствие введения законов об угоне автомобилей в соседние штаты, наркотиках, об уклонении от призыва на воинскую службу и о налоговых преступлениях. Возникло могущественное Федеральное бюро расследований; Вашингтон также играет некоторую роль в финансировании местных органов по борьбе с преступностью. Законы 1968 г. выделяли средства штатам и местным властям. Они гласили, что преступность является, "в сущности, местной проблемой", но ее высокий уровень становится угрозой "спокойствию, безопасности и общему благосостоянию нации". Это послужило оправданием принятия программы федеральной поддержки, направленной на усиление местной борьбы за соблюдение законности и правопорядка. К 1980-м годам стало вполне очевидным, что ни одна крупная правительственная программа больше не может являться полностью "местной".

Однако прежнее распределение ролей еще окончательно не умерло. Федерализм все еще оказывает свое влияние на правовую культуру. Существует глубокая традиция, определяющая нахождение власти "ближе к дому". Конституция попыталась создать систему "сдержек и противовесов", когда исполнительная, законодательная и судебная власти уравновешивали, контролировали бы друг друга и следили бы друг за другом. Правительства штата уравновешивали бы федеральные власти; последние контролировали бы деятельность администрации штатов.

Все это являлось частями исходного плана. Его создатели не верили в дееспособность слабой центральной власти. Они отвергли божественные права королей и королевские правила, предпочли систему удельных княжеств, то есть правительств крохотных феодальных поместий, существующих вне общего направления. Даже в ядерный век кое-кто высказывается в поддержку такой политики. Многократно опровергнутая историей, она все еще не утрачивает своей действенности. Сегодня можно отметить появление противоположной тенденции. Существует и некоторая ностальгия по старому федерализму, благосклонному к концентрации властных функций в руках штатов. Он получил ироническое название "нового федерализма". Пока в этом направлении сделаны только первые робкие шаги. Окажется ли "новый федерализм" всесокрушающей бурей или только дуновением легкого ветерка - покажет время.

Перевел с английского Г. Седун