Сайт портала PolitHelp

ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС"

Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта
POLITHELP: [ Все материалы ] [ Политология ] [ Прикладная политология ] [ Политистория России ] [ Политистория зарубежная ] [ История политучений ] [ Политическая философия ] [ Политрегионолистика ] [ Политическая культура ] [ Политконфликтология ] [ МПиМО ] [ Геополитика ] [ Международное право ] [ Партология ] [ Муниципальное право ] [ Социология ] [ Культурология ] [ Экономика ] [ Педагогика ] [ КСЕ ]
АРХИВ ПОЛИСА: [ Содержание ] [ 1991 ] [ 1992 ] [ 1993 ] [ 1994 ] [ 1995 ] [ 1996 ] [ 1997 ] [ 1998 ] [ 1999 ] [ 2000 ] [ 2001 ] [ 2002 ] [ 2003 ] [ 2006. №1 ]
Яндекс цитирования Озон

ВНИМАНИЕ! Все материалы, представленные на этом ресурсе, размещены только с целью ОЗНАКОМЛЕНИЯ. Все права на размещенные материалы принадлежат их законным правообладателям. Копирование, сохранение, печать, передача и пр. действия с представленными материалами ЗАПРЕЩЕНЫ! . По всем вопросам обращаться на форум.



Полис ; 01.10.1995 ; 5 ;

116                                                                                             Семинар

ГЕРМАНИЯ:
ФЕДЕРАЛИЗМ В МОНОНАЦИОНАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ

С.А. Леванский

ЛЕВАНСКИЙ Станислав Александрович, кандидат исторических наук, ИСПРАН.

Региональные и этнические проблемы современной Германии принципиально от личаются от подобных проблем в многона циональных государствах. Несмотря на сравнительно позднее объединение страны, происшедшее лишь в XIX в., в ней после подавления в 1920-х годах движения юж но-немецких сепаратистов властями Вей марской республики не было серьезных ре гиональных конфликтов. (Мы не рассматри ваем здесь противоречия между ФРГ и ГДР, относящиеся к сфере межгосударст венных отношений.) После отторжения на селенных поляками территорий и образова ния независимой Польши в Германии не осталось компактно проживающих нацио нальных меньшинств за исключением не большой общины лужицких сербов и мало численных инонациональных анклавов на территориях, сопредельных с Францией, Люксембургом, Бельгией и Голландией.

В тоже время в ФРГ нет такой столицы, на которую бы безусловно ориентировалась остальная страна, какой, к примеру, являет ся Париж для Франции. Немецкие земли сохранили значительное культурное и да же языковое своеобразие, а воссоединение с ГДР сделало политическое и культурное разнообразие регионов еще более пестрым.

В числе причин длительного отсутствия межрегиональной напряженности внутри ФРГ ученые называют относительную эт ническую однородность населения, сравни тельно равномерное размещение промыш ленности и городских агломераций, плот ную транспортную сеть (1). Но не менее важны и организационные особенности гер манского федерализма, законодательное ре гулирование национальных и региональных отношений внутри страны. Взаимоотноше ниям между федерацией и землями, успе хам и трудностям в реализации внутреннего единства немцев и посвящена эта работа.

Федерализм имеет глубокие корни в ис тории Германии. С 1648 по 1871 гг. немец кие государства образовывали некое под обие конфедерации. После объединения страны кайзеровская империя официально объявила себя вечным союзом, куда в конеч ном итоге вошли 25 государств: 4 королев ства, 6 великих герцогств, 5 герцогств, 7 княжеств, 3 вольных города (Гамбург, Бре мен и Любек), а также имевшая особый ста тус Эльзас-Лотарингия. Ни один из входив ших в союз субъектов не мог ни выйти, ни быть изгнанным из него. Общие задачи мог ли решаться империей независимо от мест ных правительств. Споры между отдельны ми государствами по вопросам публичного права находились в ведении бундесрата, ко торый мог передавать их на рассмотрение специального суда. Решения последнего за тем утверждались опять-таки бундесратом. При нарушении в входящих в состав импе рии государствах прав частных лиц допу скалось вмешательство имперской власти. Государства-члены располагали в бундес рате 58 голосами, в том числе: Пруссия — 17, Бавария — 6, Саксония — 4, Вюртем берг — 4, Баден, а также Гессен — по 3, Мекленбург-Шверин — 2 голосами, прочие имели по одному голосу. Председательство вал на заседаниях бундесрата рейхсканцлер По своему статуту имперский бундес рат как центральный союзный орган был равноправен в законодательной сфере им перскому парламенту — рейхстагу. На деле его полномочия были даже шире, поскольку он имел право распускать рейхстаг и уста навливать порядок приведения в исполне ние имперских законов. Обладал он и пра вом законодательной инициативы (2). Кро ме того, каждая инстанция имела в отноше нии другой право абсолютного вето, и законы империи могли приниматься только с взаимного согласия рейхстага и бундесра та. Право созыва бундесрата и прекращения его сессий принадлежало императору, кото рый должен был созывать этот орган не ре же одного раза в год. В важных и чрезвычай ных случаях бундесрат мог быть созван по требованию 1/3 его участников.

Особую роль в деятельности бундесрата играла Пруссия. Она не только располагала в нем почти 30% голосов, но и обладала правом вето на изменения в конституции, в военной, таможенной и налоговой сферах. Поскольку кайзер был одновременно и прусским королем, а рейхсканцлер возглав лял прусское правительство, такое положе ние при формально развитых федеративных началах резко усиливало центральную власть, дополняя и без того чрезвычайно большие полномочия императора. В то же время в сфере компетенции монархий и вольных городов — членов империи находи лись просвещение, церковные дела, адми нистрация, а также другие области, четко не относимые конституцией к прерогативам центральной власти. (Принятие законов, выходивших за установленные ранее Ос новным законом рамки, требовало внесения специальных изменений в конституцию.) Некоторые земли имели свои воинские под разделения, а Бавария — даже небольшую армию, переходившую под командование императора только в военное время. Допол нительную самостоятельность во внутрен них делах входивших в состав империи го сударств придавала подчиненность админи страции этих государств большей части ис полнительного аппарата.

                                                                                                          117 

После революции 1918 г. организацион ные принципы немецкого федерализма под верглись существенной модификации. Про возгласив бывшие германские государства землями, Веймарская конституция 1919 г. заменила имперский бундесрат рейхсратом, в котором сравнительное влияние различ ных земель было более сбалансировано. Пруссия лишилась принадлежавшего ей ра нее права вето, и ее премьер-министр боль ше не выполнял функции рейхсканцлера. Если она и сохранила некоторые преимуще ства по сравнению с другими землями, то только обусловленные величиной террито рии и количеством населения. Веймарское государственное право основывалось уже не на союзе отдельных государств-звеньев, а на воле всего немецкого народа. Рейхсрат располагал лишь правом содействия про цессу законотворчества. Отклонение им ка ких-либо законопроектов преодолевалось 2/3 голосов депутатов рейхстага. Принятие законов, затрагивавших сферу компетен ции земель, не требовало никаких дополни тельных юридических процедур и оформля лось простым решением рейхстага. Были крайне урезаны и финансовые полномочия земель, что во многом объяснялось необхо димостью централизации финансовых ре сурсов страны для преодоления послевоен ной разрухи и выплаты репараций.

С установлением нацистских порядков земельная автономия была ликвидирована, а во главе регионов поставлены гауляйтеры, беспрекословно подчинявшиеся фюреру. Поражение во второй мировой войне, крах нацистского режима и фактический раздел страны державами-победительницами при вели к тому, что на востоке и на западе ранее единой Германии развитие государственно сти шло разными путями. При образовании ГДР восторжествовал унитарный принцип. На западе же под влиянием оккупационных держав — США, Англии и Франции — бы ли воссозданы старые или образованы но вые земли, а затем в 1949 г. на их основе конституировано новое федеративное госу дарство (в те годы к идее федеративного устройства население отнеслось скорее про сто терпимо, чем с воодушевлением).

При создании новых земель оккупаци онные власти прежде всего ориентирова лись на удобства управления, нежели на исторически сложившиеся административ ные границы, которые в конечном итоге (и то не полностью) сохранила только Бава рия. Поэтому "отцы" западногерманской конституции предусмотрели возможность изменения земельных границ посредством референдумов. На практике пришлось про водить только один референдум по поводу разделения земли Баден-Вюртемберг на прежние Баден и Вюртемберг. Но большин ство избирателей предпочло оставить зем лю объединенной. В настоящее время в Гер мании готовится референдум по объедине нию Берлина с землей Бранденбург. На этот раз объединение скорее всего состоится. По казательно, что в обоих случаях подготовка к референдуму проходила (и проходит) в спокойной обстановке, без внутренней на пряженности и противостояния сторонни ков и противников объединения. Бросается также в глаза, что не было и нет острых общественных конфликтов но вопросам расширения прав земель и что ни одна земля не ставит вопрос о выходе из федерации (такая возможность конституцией ФРГ во обще не предусмотрена). Во многом это свя зано с организационными особенностями германского федерализма, с его системами сдержек и противовесов и распределения компетенции между федерацией и землями.

В среде немецких исследователей до сих пор ведутся споры о том, можно ли говорить о реальной государственности земель, вхо дящих в состав германской федерации. Так, известный ученый К. Зонтхаймер полагает, что земли — не политические субъекты, а скорее регионы с формально государствен ной структурой и незначительной государ ственной самостоятельностью (3, с.286). Другие исследователи, например, правовед Г. Лауфер, считают подобную оценку не со всем верной, доказывая, что государствен ность земель является далеко не формаль ной. Более того, Г. Лауфер убежден, что "германское федеративное государство мог ло бы служить моделью для европейского федеративного государства" (4). Указанные расхождения показывают сложность вопро са о степени государственного суверенитета членов федерации. Вместе с тем представля ется несомненным, что 16 земель объеди ненной Германии (11 западных и 5 образо ванных на территории бывшей ГДР) обла дают довольно высокой степенью автоном ности.

118                                                                                             Семинар

Так, земли обрели свои конституции, парламенты и правительства. Бундесрат ФРГ получил значительно больше полно мочий по сравнению с Веймарским рейхсра том. В частности, в ряде случаев он имеет право на участие в принятии решений наряду с бундестагом и правительством. Это от носится, например, к введению в действие закона о чрезвычайном положении, о при менении федерального принуждения к ка кой-либо из земель, при выдвижении обви нений против федерального президента, а также при объявлении состояния войны. В законодательной сфере стало труднее огра ничивать компетенции земель, нежели во времена Веймара, и во всяком случае это нельзя сделать без одобрения бундесрата. Последний активно участвует и в создании федеральных законов. На значительную их часть, непосредственно затрагивающую ин тересы земель, он может наложить вето, для снятия которого требуется повторное реше ние бундестага, принятое не меньшим боль шинством голосов, чем решение о вето. Оп ределенное значение имеет и тот факт, что федеральный президент избирается не все общим голосованием, как это было в Вей марской республике, а особым собранием, половина состава которого формируется за счет депутатов бундестага, а другая — из представителей земельных парламентов. Это дополнительно усиливает позиции зе мель по отношению к федеральному центру.

Конституция требует, чтобы перед за ключением международных договоров, за трагивающих условия существования ка ких-то земель, данные земли были своевре менно заслушаны федеральными органами. В той мере, и какой земли обладают законо дательной компетенцией, они могут с согла сия федерального правительства сами за ключать соглашения с иностранными госу дарствами.

Бундесрат имеет право совещательного голоса в ЕС и уполномочен выступать в этой организации при обсуждении вопросов, на ходящихся в компетенции земель. В 1992 г. земли ФРГ вновь потребовали расширения своих прав в ЕС, в частности, привлечения их к участию в межправительственных кон ференциях и в переговорах с кандидатами на вступление в ЕС. В том же году за предо ставление землям больших полномочий л ЕС высказался и бундесрат. В настоящее время в связи с актуальностью проблемы расширения компетенции регионов в евро пейских надгосударственных структурах эти вопросы продолжают обсуждаться и в ФРГ, и в ЕС.

Земли правомочны принимать законы в той мере, в какой конституция не отводит данное право федерации. В связи с этим в Основном законе ФРГ проведены разграни чения между федеральным и земельным за конодательством, между исключительной компетенцией федерации, конкурирующим законодательством федерации и земель, фе деральным законодательством, которое де тализируется в землях, а также вопросами, находящимися в компетенции местных властей. В исключительное ведение федерации входят: внешняя политика; оборона; коор динация деятельности по защите конститу ции, основ конституционного строя, внеш неполитических и внешнеэкономических интересов страны; гражданство; общие про блемы эмиграции и иммиграции; свобода пе редвижения; договоры о торговле и море плавании; денежная система; единство та моженной и торговой территории; таможня и охрана границ; федеральные железные до роги и авиация; почта и электросвязь; пра вовое положение лиц, состоящих на службе федерации и публично-правовых корпора ций федерального уровня; правовая охрана промышленной собственности; авторское и издательское право; эталоны мер и весов; определение официального отсчета време ни; координация взаимодействия земель в борьбе с уголовной преступностью; феде ральная статистика (5, с. 50-61).

Каталог конкурирующего законодатель ства, т.е. законов, которые могут принимать и земли, и федерация, на протяжении исто рии ФРГ постепенно расширялся. Даже в предельно кратком виде он касается около 25 сфер регулирования. И хотя некоторые немецкие ученые считают, что в ведении земель находятся только культурная, пол ицейская и коммунальная сферы (3, с.287), в этом каталоге говорится о гражданском и уголовном праве, судостроительстве и судо производстве, хозяйственном праве, нацио нализации, судоходстве, охране побережья, иммиграции и т.д. Но даже не это главное. При изучении полномочий земель бросает ся в глаза, что сферы их компетенции и компетенции федерации переплетены в большинстве случаев таким образом, что для принятия какого-либо решения требу ется взаимное согласование. Этому должен способствовать и пункт 1 статьи 35 Основ ного закона, подчеркивающий, что все фе деральные и земельные учреждения оказы вают друг другу правовую и административ ную поддержку. В 1969 г. для усиления ско ординированности действий центра и земель парламент ФРГ дополнил конститу цию разделом Villa "Общие задачи федера ции и земель". В статьях 91а и 91б этого раздела указано, что при строительстве но вых вузов и клиник, при улучшении регио нальной хозяйственной или аграрной струк тур и защите побережья в случаях, имею щих значение для всего общества, федера ция участвует в выполнении землями их задач. При этом она возмещает не менее половины всех расходов. Кроме того, феде рация и земли могут заключать соглашения о планировании образования и поддержке исследований надрегионального значения. В этих случаях распределение расходов регу лируется особо (5, с.63-64).

Федерация и земли самостоятельны в ведении бюджетного хозяйства. Но они должны учитывать требования национального экономического баланса и долгосрочного финансового планирования. Земли имеют право на поступлении от налогов на имуще ство, наследство, автомашины, пиво; в их распоряжение передаются вычеты из дохо дов игорных ломов, часть транспортных на логов, подоходного налога, налогов на кор порации и с оборота. При этом поступления от подоходного налога (за исключением ча сти, принадлежащей общинам) и налога на корпорации распределяются поровну меж ду федерацией и землями.

                                                                                                          119 

Особое значение для земель имеет налог с оборота, поступления от которого состав ляют значительную часть общей суммы до ходов от налогов. Его распределение между федерацией и землями может существенно меняться при изменении доходов и расходов сторон. Как правило, доли земель определя ются пропорционально численности населе ния. Однако для части из них федеральный закон, нуждающийся в одобрении бундесра та, может предусмотреть и повышенные до ли. Это происходит в тех случаях, когда в каких-то землях налоговые поступления в расчете на душу населения оказываются меньше, чем в среднем по стране. Кроме того, в соответствии с зафиксированным в конституции требованием хозяйственного выравнивания земель и обеспечения более или менее равномерного уровня жизни на территории всей страны предусматривается финансовая помощь более зажиточных зе мель менее благополучным.

Чрезвычайно важной чертой германско го федерализма является то, что в компетен цию земель переданы функции исполни тельной власти, за исключением тех, кото рые оставлены в ведении федерации. И зем ли выполняют федеральные законы как свои собственные, а федеральные органы лишь следят за тем, чтобы законы не нару шались. Указания по порядку проведения в жизнь каких-то конкретных законов руко водители земель получают только тогда, когда действуют по поручению федерации.

Сплочению земель способствует давно уже действующая в ФРГ система "федера лизма сотрудничества" (kooperativer Foederalismus). Она представляет собой ши рокую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов прави тельств и депутатов ландтагов до чиновни ков различных рангов. Каждый год в ФРГ проходят 4-5 конференций премьер-мини стров земель, около 10-13 конференций глав родственных министерств. Постанов ления этих конференций юридически нео бязательны, но до 70-х годов они, как пра вило, неукоснительно выполнялись. К кон цу 70-х и в 80-х годах стремление к усилению единообразна стало сменяться боль шим подчеркиванием земельной специфики и партийных предпочтений. В результате в конце 70-х годов в землях, руководимых социал-демократами, было объявлено не действительным принятое конференцией земельных министров внутренних дел вес ной 1972 г. постановление "о запрете на профессии", на основании которого в Запад ной Германии были уволены с государствен ной службы тысячи людей левых взглядов, прежде всего коммунисты. (Показательно, что столь важное для политической жизни всей страны решение было принято не цен тром, а через земельные правительства и что отменялось и модифицировалось оно также на земельном уровне.) Не удалось выработать согласованные решения и на большинстве проходивших в 80-е годы кон ференций по вопросам образования и про свещения.

В зависимости от партийной принадлеж ности земельного руководства между земля ми сохраняются значительные расхождения в отношении к атомной энергетике, стиму лированию социального жилищного строи тельства для людей с низкими и сравнитель но невысокими доходами и т.д. Характерно при этом, что федеральное правительство далеко не всегда в состоянии добиться от земельных правительств послушания даже в тех случаях, когда по нормам конкуриру ющего законодательства оно имеет право требовать выполнения своих решений. Так, консервативно-либеральное правительство Г. Коля не смогло заставить социал-демок ратическое правительство земли Северный Рейн-Вестфалия дать санкцию на заверше ние строительства атомной электростанции в Кал каре.

Тем не менее механизмы сотрудничест ва федерации и земель и между землями действуют довольно эффективно и в насто ящее время. Укреплению такого сотрудни чества служит ряд обязательных юридиче ских процедур, которых придерживаются в своей деятельности правительство и парла мент. Так, правительство направляет подго товленные законопроекты в бундесрат даже в том случае, если для их принятия не тре буется формальное одобрение этого органа. Исполнительная власть земель через бун десрат участвует в федеральном законода тельном процессе. При разногласиях бунде стага и бундесрата в урегулирование отно шений включаются примирительные ко миссии. Таким образом защищаются интересы земель, реализуется региональное распределение власти, организуется конт роль над центральными исполнительными органами со стороны региональных властей. Центр же, который при необходимости может использовать конституционный прин цип о верховенстве федерального права над земельным, чтобы заставить (с согласия бундесрата) земельные власти выполнять федеральные установления, имеет доста точно полномочий для эффективного осу ществления общенациональной политики без мелочной опеки над регионами. При раз решении затрагивающих конституционные прерогативы сторон споров между отдель ными землями и федерацией или между раз личными землями последнее слово принад лежит Федеральному конституционному суду.

120                                                                                             Семинар

Федеративное устройство ФРГ еще раз продемонстрировало свою эффективность в связи с воссоединением Германии, когда на территории бывшей ГДР было образовано 5 новых земель. Уже в период государствен ного объединения правительство ФРГ обе щало в течение нескольких лет приблизить уровень жизни восточных немцев к запад ногерманскому. "Старые" земли заявили о своей равной с федерацией ответственности за объединение страны. Они согласовали с правительством программу помощи новым землям до 1995 г. В соответствии с этой программой для скорейшего подъема эконо мики вновь образованных земель планиро валось инвестировать не менее 140 млрд. ДМ в год. Согласно договорам о союзе от 18 мая 1990 г. и о единстве от 31 августа 1990 г., для новых земель предусматривался осо бый порядок "финансового выравнивания". Дело в том, что уровень жизни населения Восточной Германии был настолько ниже западногерманского, что использование традиционных механизмов "выравнива ния" лишило бы "старые земли", за исклю чением Бремена, всякой финансовой помо щи, т.к. все средства уходили бы на "бед ный" Восток. Кроме того, при использова нии традиционных механизмов "выравнивания" выделенные средства авто матически распределялись бы в соответст вующие статьи земельных бюджетов, что мешало бы федеральному контролю за их целенаправленным применением.

Введение особого порядка "финансового выравнивания" вызвало немало нареканий со стороны руководителей новых земель, например, видного деятеля ХДС К.Биден копфа (6), возглавившего земельное прави тельство Тюрингии, однако мнение феде рального правительства, поддержанное ли дерами западных земель, победило. После воссоединения Германии стало еще очевид нее, что специфические нужды земель под час вынуждают их лидеров идти против кур са национального руководства собственной партии. Так, правительство Г. Коля в начале 90-х годов смогло провести через бундесрат законопроекты об изменениях в налоговой системе, хотя против них возражало руко водство СДПГ — партии, стоявшей у вла сти в большинстве земель и соответственно располагавшей большинством в бундесрате. Причина заключалась в том, что предло женные федеральным правительством зако нопроекты, помимо всего прочего, предус матривали перераспределение части нало говых поступлений в пользу новых земель и социал-демократические премьер-минист ры этих земель не хотели и, учитывая мне ние своих избирателей, не могли уступить соратникам по партии из Западной Герма нии. Правление же СДПГ, в котором преоб ладали представители "старых" земель, не смогло найти достаточно эффективные ме тоды противодействия искусной тактике федеральных властей в этом вопросе.

Было бы преувеличением утверждать, что отношения между федеральными и зе мельными властями складываются полно стью безоблачно. Нередки, а точнее — бо лее или менее постоянны конфликты по фи нансовым вопросам. Возникают споры по вопросам размещения и содержания иммиг рантов, местопребывания федеральных уч реждений и т.д. Подобные конфликты и спо ры подчас повышают политическую напря женность в обществе. Но в целом герман ский       федерализм продолжает функционировать достаточно эффективно, чтобы межрегиональные отношения не пре вратились в угрозу стабильному развитию страны.

1.             См.: Самбук А.Ф. Компетенция федеральных и земельных органов государственного уп равления в ФРГ. М., 1986, с. 6.

2.             См.: Кастель Е.Р. Некоторые специфические черты конституционализма в Германской империи 1871 г. — В кн.: Государственное управление и право: история и современ ность. Т. 1. Л., 1984, с. 108.

3.             Sonniheimer К. Grundzuege des polltisches Systems der neuen Bundesrepublik Deutschand. Muunchen-Zuerich, 1993.

4.             Laufer H. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn., 1991, S. 249.

5.             См: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1981.

6.             См.: Витковский О.В. Федерализм против цен трализма. Некоторые политико-географиче ские аспекты и проблемы воссоединенной Германии. — В кн: Вопросы экономиче ской географии зарубежных стран. М., 1992, с. 91-92.

Hosted by uCoz