Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

Национальный демократический институт международных отношений (НДИ), штаб-квартира кото рого находится в Вашингтоне, является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами развития демократического процесса в странах, находящихся на перех

106                                                                                             Семинар

Федерации, автономии, регионы

От редакции. Вопросы совершенствования федерализма, автономизации в современных унитарных государствах, конструирования рациональных отноше ний между центральной властью и регионами в едином политическом сообществе и тому подобные — предмет повышенного внимания политиков и политологов многих стран. И прежде всего потому, что сложные этнополитические процессы, ревнивое распределение прерогатив и сфер компетенции между властями разных уровней сочтены аналитиками едва ли не самыми политически взрывоопасными проблемами конца XX в. даже для вроде бы благополучных западных демократий, не говоря уже о "переходной" России. Наш журнал также намерен регулярно осве щать эти проблемы.

На сей раз в рамках тематической подборки мы публикуем общепознаватель ную статью с компаративным анализом федерализма Даниэля Дж. Элейзера, предложенную "Полису?" нашим постоянным партнером — Национальным Демок ратическим Институтом Международных Отношений (США) по согласованию с журналом "Political Science and Politics" (см.: 1993, Vol. 26, № 2). Авторитет зтого ученого подтверждают занимаемые им посты: Элейзер — директор Центра по изучению федерализма Темплского университета и президент-основатель Международной ассоциации центров по исследованию федерализма, а также соре дактор журнала"Публиус", к материалу которого мы уже обращались в № 1 (1995). Рубрика дополнена работами сотрудников Института сравнительной политоло гии РАН, иллюстрирующими разные способы разумной организации обществен но-политической жизни в условиях федерализма или автономизации в ряде совре менных западных государств.

Национальный демократический институт международных отношений (НДИ), штаб-квартира кото рого находится в Вашингтоне, является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами развития демократического процесса в странах, находящихся на переходном этапе от тоталитаризма к демократии. Основанный в 1983 г., ИДИ проводит свои программы в более чем 70 странах, включая Россию, Украину, Казахстан, Киргизию, Грузию и др.
Программы НДИ, проводимые в России с августа 1989 г., разделены на несколько главных направ лений: методическая помощь представителям политических партий; содействие депутатам парламента РФ и консультации с ними; сотрудничество с представителями гражданских общественных организаций; сотрудничество с представителями органов местного самоуправления.
В июне 1992 г. НДИ открыл постоянное представительство в России. Вы можете связаться с НДИ и Москве по телефону (095) 956-63-37, факс (095) 241-23-66; адрес: Москва, Петроверигский пер., д. 10, стр. 1, кв.2.
Данная статья продолжает цикл публикаций НДИ в журнале "Полис" (см. "Полис", 1993, NN 2-6; 1994. NN 1-6; 1995, NN 1-4).

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Д. Дж. Элейзер

Долгие годы федерализм считался объектом, не заслуживающим внимания по литологов, разве что в качестве системы взаимоотношений между правительствами различных уровней в особых — федеративных — образованиях, в первую очередь, в Соединенных Штатах. Однако в последнее время он превратился в важнейшую проблему мировой политики и, соответственно, политической науки. Понятие "фе дерализм" имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.

                                                                                                          107 

ТИПОЛОГИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если использовать взятую из биологии аналогию, является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов (15). Первый из них (именно его, как правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) — федерация (federation) — представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформули рованы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г. (11; 40). Федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в преде лах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих политию единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесен ных к его компетенции (12; 31; 49). Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию и Канаду (24; 46).

Второй подвид — конфедерация (confederation) — был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законода тельные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы кон федерации — Ахейский союз* и Республика Соединенных провинций**. Лучшим при мером современной конфедерации может служить Европейский Союз (14; 15; 28).

Третий подвид — федератизм (federacy) — асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным го сударством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное уст ройство называется "содружеством" ("commonwealth"). Именно таким образом по строены взаимоотношения этой страны с Пуэрто-Рико и Гуамом (15; 25).

Четвертый подвид — ассоциированная государственность (associated statehood) — сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федера цией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с феде ративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях (15; 47). Подобного рода взаимоотно шения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федериро ванными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами — с другой.

Помимо уже названных, существуют и другие — квазифедеративные — формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ир ландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония) (15).

* Конфедерация древнегреческих городов в Пелопоннесе (ок. 280-146 гг. до н.э.) — Пер. ** Объединение 7 нидерландских провинций (XVI-XVIII ив.) — Пер.

108                                                                                             Семинар

Каждая из данных форм или конкретных их вариаций предлагает свое собствен ное решение неких специфических проблем управления, встающих в этом мире, но все они призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единого управле ния политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демок ратическому самоуправлению всего государства либо его составляющих. В XX сто летии (начало этому процессу было положено Октябрьской революцией в России) некоторые тоталитарные режимы, стремясь укрепить свою власть, воспользовались тем, что они называли федерализмом, предоставив минимально необходимый уро вень культурной автономии проживающим на их территории этническим группам. В последующие годы между исследователями федерализма развернулись дискуссии о том, есть ли действительные основания рассматривать подобные формы в рамках тоталитарных систем в качестве федеративных. Часть ученых утверждала, что по скольку по самой своей сути федерализм — это средство укрепления демократиче ского республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные систе мы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институ ционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интере сам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как показало дальней шее развитие событий, правы были и те, и другие (22; 30).

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и по меньшей мерс в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кровопролитие. В то же самое время формирова ние на территории распавшихся образований новых государств происходило в рам ках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и неза висимости. Несомненно также, что для установления и/или поддержания мира — по крайней мере в двух случаях из трех названных — потребуются какие-то альтерна тивные федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения (16).

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛИЗМА

Повсеместное распространение компаративных методов в изучении федерализма объясняется теми же причинами, по которым компаративистика обрела столь высо кую популярность в других областях науки. Сравнительный анализ позволяет: 1) лучше понимать самих себя; 2) использовать опыт других народов, сталкивающихся с теми же или аналогичными проблемами; 3) располагать большим объемом инфор мации, обеспечивающим возможность более глубокого проникновения в предмет; 4) совместно со специалистами из других стран разрабатывать теоретические вопросы, что благотворным образом сказывается на работе каждого из них. Федерализм как предмет исследования хорош тем, что в него изначально встроены механизмы про верки и оценки адекватности результатов анализа: каждое плодотворное теоретиче ское положение должно иметь соответствующее практическое воплощение и наобо рот. Конечно, то же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах, изучением которых занимаются политические науки; однако при исследовании федерализма и теоретическое, и практическое измерения особенно необходимы. Теория федерализ ма должна получить подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплощению федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским, должен отвечать определенным теоретическим требованиям (13; 25).

Сравнительные исследования федерализма можно, в первом приближении, под разделить на 3 основные группы:

1) федерализм в англоязычных странах, в том числе колониальный федерализм, например, в Британской империи (8; 31; 49);

2) федерализм в германоязычных странах, прежде всего в Германии и Швейцарии (20; 23);

3) федералистские идеологии и проекты, выдвигаемые по большей части филосо фами — сторонниками утопических федеративных систем (34; 35; 47).

                                                                                                          109 

Компаративистские исследования затрагивают 6 важнейших аспектов федера лизма: 1) теорию (1; 8; 15; 40); 2) институты (12; 41); 3) конституции, в том числе конституционные законы (3; 5; 22; 32; 48); 4) основы, т.е. учреждение или органи зацию федеративных систем (19); 5) функции, или систему взаимоотношений уп равленческих структур различных уровней (24; 38); 6) финансовые вопросы, к примеру, распределение налоговых поступлений и расходов (36; 37). К этому можно добавить и еще один аспект — примеры функционирования федеративных систем и проблемы, возникающие при воплощении федеративной организации в жизнь (10). Плодотворная работа проведена и ведется по всем названным направлениям.

В исследованиях поднимаются следующие вопросы теории и практики федера лизма: 1) конституции федеративных систем, в том числе процессы конституцио нального конструирования и самоорганизации, лежащие в основе федеративных государств; 2) институциональная структура федеративных и использующих феде ративные механизмы систем, в первую очередь формы и структуры федерированных единиц и центрального правительства, в котором такие единицы и их граждане имеют свою долю; 3) проблемы совместного отправления и разделения власти или полномочий между центральным правительством и правительствами федерирован ных единиц либо их представителями или заменяющими их органами; 4) учрежде ние и сохранение раздельных институтов центрального правительства и прави тельств федерированных единиц; 5) особое сочетание процессов самоуправления и долевого правления и обрамляющие их институциональные структуры, которые в каждой федеративной системе могут иметь свою специфику, но — чтобы федерализм успешно функционировал — во всех случаях должны быть внутренне сбалансирова ны; 6) распределение и разделение финансовых полномочий и ответственности, статьи формирования дохода и расходов; 7) различия между симметричными и асимметричными федеративными образованиями.

Хорошо известно, что не бывает абсолютно одинаковых федеративных систем; в каждой из них достигнуто свое соотношение соучастия во власти и ее разделения. Так, в отличие от германоязычных стран, где широта полномочий центральных правительств обычно уравновешивается передачей институтам федерированных единиц функций управления непосредственной реализацией этих полномочий, в англоязычных федеративных системах важнейшие конституционные функции, как правило, осуществляются раздельными для каждого уровня управления института ми. Это одна из причин, почему институты, механизмы и процедуры одной федера тивной системы так трудно пересадить в другую, предварительно не внеся в них существенные изменения, которые позволили бы приспособить их к иным условиям.

Весьма разнятся между собой и типы общего баланса или искомого соотношения соучастия во власти и ее разделения, присущие федерациям и конфедерациям, симметричным и асимметричным федеративным образованиям, а также иным фор мам федеративного устройства. Другими словами, сильный Европейский Союз — это не Соединенные Штаты Европы (6). В первом случае мы имеем дело с конфедера цией, во втором — речь шла бы о федерации, т.е. о совсем ином типе федеративного устройства. Более того, в свете европейской политической культуры Соединенные Штаты Европы были бы гораздо более бюрократизированным и ориентированным на исполнительную власть государством, чем Соединенные Штаты Америки. Этот факт должен сыграть свою роль при решении вопроса о том, преобразовывать ли ЕС в федерацию или нет.

ЧТО МЫ УЖЕ ЗНАЕМ О ФЕДЕРАЛИЗМЕ

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравнительных иссле дований федерализма? Набор общепризнанных на сегодня положений в этой области можно свести примерно к следующему:

110                                                                                             Семинар

1). Жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт, что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополага ющей для политической жизни Запада (33; 44). Под гражданским обществом в данном случае понимается политическое и общественное устройство, при которомгосударство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого. Область общественного ограничивает сферу распространения государства, и при этом имеется достаточное поле, где главенствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства госу дарства. Следствием всего вышесказанного является ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают. У прави тельства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жиз ни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни организуется индивидами, добровольно объединяющи мися для сотрудничества в достижении общих целей. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообразие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится гражданское общество. Наиболее развитые федеративные гражданские общества отвергают идею материа лизованного государства. Государство рассматривается как наиболее всеохватываю щая ассоциация, но не более того.

2). В политической теории англоязычных стран и, в первую очередь, в американ ской теории федерализма отсутствует понятие государства как такового. Политиче ски полновластный народ (как правило, о нем говорят как о политически полновла стном волей Божьей) заключает договор о формировании политического сообщества (body politic) или государства (commonwealth) и посредством этого или дополнитель ного договора учреждает всевозможные правительства и передаст им столько власти, сколько считает нужным. Ни одно правительство не является полностью суверен ным, оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверен ным народом, и потому возможно одновременное существование — рядом друг с другом — нескольких правительств сразу. Их компетенции могут частично совпа дать, либо для каждого из них может быть выделен собственный сегмент властных полномочий в рамках общего целого, очерченных правительствами с наиболее ши роким полем охвата. Но в любом случае их взаимоотношения должны быть органи зованы на основе надлежащих принципов и соответствующей практики межправи тельственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находящихся под вли янием континентально-европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, кото рое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально европейское "государство" более отделимо по своей структуре от гражданского об щества, нежели описанная выше всеобъемлющая политическая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокупность правительств. Тем не менее его предназ начение также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.

И в одном, и в другом случае результатом должна быть полития, организованная в виде своеобразной матрицы, включающей в себя правительства с большим или меньшим полем охвата, где федеральное правительство служит формообразуюшей структурой, обрамляющей наиболее широкое поле — гражданское общество, а пра вительства федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрам ляют свои соответствующие сегменты и обслуживают их. Такого рода матрица за метно контрастирует с иерархической моделью властной пирамиды, при которой государство стоит над правительствами среднего и низшего уровня (для обозначения последних чаще всего употребляется понятие "власти", тогда как термин "прави тельство" используется исключительно по отношению к государству как носителю суверенной власти в гражданском обществе) и над народом, фактически составляю щим основание пирамиды. Принципиально отличается она и от олигархической модели, при которой существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздействие.

                                                                                                          111 

И иерархическая, и олигархическая модели являются "нормальными" в том смысле, что при естественном течении событий власть самоорганизуется в виде пирамиды или вокруг единого центра, и элиты стремятся занять свое место либо на вершине такой пирамиды, либо во властных центрах (39). Федерализм можно рас сматривать как конституциональное средство вмешательства в естественный ход вещей с целью предотвратить подобную иерархизацию и централизацию. Структур ная децентрализация, утвержденная посредством внедрения федералистских прин ципов и осуществления соответствующих мероприятий, использует силу институ тов, сознательно учрежденных именно для того, чтобы предотвратить или по крайней мере значительно ослабить воздействие "железного закона олигархии". Выявление и анализ возможных форм структурной децентрализации с точки зрения того, что возможно провести в жизнь и что в действительности уже существует, относятся к числу важнейших задач, стоящих при исследовании федерализма.

Один из возможных путей определения типа структурной децентрализации (фе дерация или конфедерация) — выяснение соотношения властной нагрузки различ ных единиц внутри матрицы. При федеративном устройстве правительство с самым широким полем охвата является также наиболее всеобъемлющим и потенциально наиболее сильным, контролирующим выполнение тех жизненно важных задач, ко торые придают политии ее форму, тогда как при конфедерации основные составля ющие ее единицы несут главную властную нагрузку и являются, с точки зрения решения жизненно важных задач, наиболее сильными. По своему внутреннему строению входящие в состав конфедерации единицы могут даже напоминать иерар хическую или центр-периферийную модели, а предполагаемое федеративной мат рицей относительное равенство может быть сведено к области отношений между институтами с наиболее широкой сферой охвата, т.е. к взаимоотношениям между локальными полями в рамках общей матрицы. Однако, если нет самой такой мат рицы, говорить о федерализме полностью бессмысленно (15).

3). По существу, в основе федеративной матрицы лежит территориальный прин цип (12). Федерализм может быть расширен или усилен путем официального при знания консоциативных институтов или других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федерализм, строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма недолговечным (в отличие от досовременного племенного федерализма). Причина, вероятно, заключается в том, что добиться установления устойчивого конституцио нального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить грани цы, без которых невозможно внутреннее разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

4). Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся террито рия данной политии должна быть федерализирована. В политиях, где каким-то территориям, населенным конкретными меньшинствами, предоставлена автономия (даже если она реальна), а контроль над другими полностью остается в руках цент рального правительства, происходит периферизация получивших особые полномо чия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять как цент ральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего закон чится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, подавляла до такой степени, что прусские институты даже выполняли функции общегерманских. В свою очередь Соединенные Штаты, в состав которых входят и столь громадные штаты, как Калифорния и Нью-Йорк, и столь маленькие, как Род-Айленд (и весь набор промежуточных вариантов), от существующих нера венства и многообразия, возможно, даже выигрывают, поскольку, когда начинают действовать факторы, связанные с географическим положением и политической культурой, подобные неравенство и многообразие выступают в качестве стабилизи рующих элементов.

112                                                                                             Семинар

Аналогичные территориальные деления могут существовать в рамках т.н. фора листического устройства (от испанского "fuero"*), т.е. двусторонних соглашений между центральным правительством и конкретными составными единицами. Так, с принятием конституции 1978 г. в современной Испании были заложены основы федеративной системы. Согласно новой конституции вся Испания делилась на авто номные региональные сообщества. Одновременно предусматривалось, что Страна Басков и Каталония, а также любая другая региональная общность, которая того пожелает (в конечном итоге ими оказались Галисия и Андалусия), могут в индиви дуальном порядке вести переговоры с Мадридом относительно устройства своих управленческих механизмов и объема передаваемой региональным правительствам власти. Большинство других регионов страны предпочло удовольствоваться тем ба зовым разделением власти, которое устанавливалось конституцией и введенными в соответствии с ней законами. Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территориальная единица должна была иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией оп ределенным минимумом реальных властных полномочий (9).

5). Все эти элементы структурной композиции и строения институтов, возводи мые с целью обеспечить создание относительно сложной системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправлении, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой. Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалиста ми в области сравнительного федерализма (12), хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен (14; 15). Очевидно, что наиболее эффективными явля ются те федеративные системы, которые подкрепляются соответствующими полити ческими культурами. Наиболее федералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии (4; 42; 45), но элементы, подкрепляющие федеративное уст ройство, обнаруживаются в политических культурах и других "классических" фе дераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федеративному устрой ству, то она должна быть по меньшей мере достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институциональные механизмы и отношения и сде лать их дееспособными. Придти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том случае, если политическая культура нейтральна или если в рамках потенци ального федеративного образования имеется несколько политических культур, урав новешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна по отноше нию к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются (22; 24).

6). Жизненно важным в этом отношении является стремление к федерализации (12; 15). В идеале такое стремление порождается самой политической культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической культуры, в резуль тате определенного стечения обстоятельств. Разумеется, в первом случае возмож ность успешного проведения в жизнь принципов федерализма значительно усилива ется, но и при втором варианте развития стремление к федерализации может послу жить противовесом неблагоприятному политико-культурному окружению.

* Fuеro — старинный испанский закон, гарантирующий привилегии каких-то городов или регионов. — Пер.

                                                                                                          113 

7). Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общественное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе "комплексной сделки" путем взаимных уступок, именуемой "конститу цией". Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие то специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях "старого образца", образованных из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедера ции "нового типа" создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовремен ного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский Союз и Вест-Ин дийская Федерация (15). Аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной "сделки" — свое конфедеративное устройство на основе сети со глашений на федеративное (7; 18; 42). Движется ли Европейский Союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняш няя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8). Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна най ти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и фе дерированных единиц и конкуренцией между ними (17). Это предполагает соответ ствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотруд ничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной прак тике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровнево го федерализма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего правительствам объединенными усилиями добиваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать "нет", данное "сотрудничество" окажется лишь прикрытием на силия со стороны центральной власти. Мы не раз могли наблюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии (20); аккумуляция центральным правительством громадных полномочий в сфере налогообложения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномо чиями через Дотационную комиссию в Австралии (43); широкое использование президентского правления в Индии (29) — вот лишь три из огромного множества примеров, которые здесь можно было бы привести.

9). При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко ока зываются различия между системами, основанными на разделении властей, и пар ламентскими системами, особенно вестминистерского образца. В системах, основан ных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и меж правительственное административное сотрудничество, тогда как в парламентских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных орга нов, образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то други ми должностными лицами, в неформальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме организации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне сомнения, в состоянии высту пать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротив ление, идущее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основанной на разде лении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выпол нять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут введены представители федерированных единиц.

114                                                                                             Семинар

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламен тские, опираются на обстоятельные писаные конституции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении). Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституции англо язычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил. Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментаризации. К первой катего рии относятся силы, исповедующие якобинский, тоталитарный и технократиче ский подходы. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически неприемлемыми и лишь самые незначительные — допустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает феде рализм со стороны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию — технократизм, которая в целом направлена против федералистской децентрализации и разделения властных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятст вовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее опасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфлик тами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку обра зованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что гораздо боль ше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтни ческие федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфе дерации — лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать этни ческий национализм является на сегодняшний день не только самым распространен ным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм — наиболее эгоцентричная форма национализма; на его основе труднее всего возвести систему конституционализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъ единяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п. На деле успешно функ ционирующими являются, как правило, те полиэтнические федеративные системы, в которых границы федерированных единиц не полностью совпадают с границами этнических образований. С федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных документах, разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее едини цам — с другой.

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому свободному правительству собственную бескомпромиссность. Фе дерализм — это демократическая "золотая середина", предполагающая переговоры и компромиссы. Любые проявления бескомпромиссности в жизнедеятельности обще ства делают его осуществление более сложным, а то и в принципе невозможным.

                                                                                                          115 

Многие ожидания, связанные с использованием федеративных принципов и ме ханизмов, весьма часто оказываются иллюзорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы ни применялись столь широко и успешно, как в настоящее время. Федерализм имеет свойство привлекать на свою сторону тех, кто занят по иском панацей. Эти поиски, конечно, бессмысленны — панацей не бывает, однако принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению сил демократии и мира на планете. При проведении сравнительных исследований феде рализма все это следует иметь в виду.

1.   Alihuslus J. Politics. Boston, 1964.

2.   Banting К., Simeon R. (eds.) Redesigning the State: The Politics of Constitutional Cliange. Toronto, 1985.

3.   Banting K., Simeon R. Politics of Constitution Making. Lanham, 1981.

4.   Barber B. The Death of Communal Liberty: A History of Freedom in a Swiss Mountain Canton. Pinceton, 1974.

5.   Bowie R.T., Friedrich C.J. (eds.) Studies in Federalism. Boston, 1954.

6.   Burgess M. (ed.) Federalism and federation in Western Europe. Groom Helm, 1966.

7.   CoddingG.Jr. The Federal Government of Switzerland. L, 1961.

8.   Davis S.R. The Federal Principle: A Journey Through Time in Quest for Meaning. Berkeley — Los Angeles, 1978.

9.   Dlaz C. The State of the Autonomic Process in Spain. — "Publius", 1981, vol. 11, NN 3-4.

10. Dikshit R.D. The Political Geography of Federalism. N.Y., 1975.

11. Diamond M. Democracy and "The Federalist": Л Reconsideration of the Framers' Intent. — "American Political Science Review", 1959, № 53.

12. Duchacek I.D. Comparative Federalism: The Territorial Dimentions of Politics. N.Y., 1970.

13. Earle V. (ed.) Federalism: Infinite Variety in Theory and Practice. Itahca, 1968.

14. Elazar D. (ed.) The Continuing Legacy of the Articles of the Confederation. — "Publius", 1982, vol. 12, №4.

15. Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987.

16. Elazar D. Governing Peoples and Territories. Philadelphia, 1983.

17. Elazar D., Carroll R.B., Gray K.E., Levine E.L., Aлgelo D.St. Corroboration and Conflict. Itahca, 1969.

18. Eschet-Schwartz Л. Can the Swiss Federal Experience Serve as a Model of Federal Integration. — In: Constitulonal Design and Power-Sharing in the Posl-Modern Epoch, (ed. by Elazar D.) Lanham, 1991.

19. Essays in Federalism. Claremont, 1961.

20. Esterbauer F., Heraud G., Pernthalers P. (eds.) Foderalismus. Vienna, 1977.

21. Forsyth M. Federalism in the Soviet Union. Leicester, 1990.

22. Frank Th. Why Federations Fail: An Inquiry into the Requisites for a Successful Federation. N.Y., 1966.

23. Frenkel M. Foderalismus und Bundessat. Band 1: Fdderalismus. Bern, 1984.

24. Frenkel M. Partnership in Federalism. Bern, 1977.

25. Friedrich C.J. Trends of Federalism in Theory and Practice. N.Y., 1968.

26. Grodzins M. The American System: A New View of Government in the United States. Chicago, 1966.

27. Hamilton A., Jay J., Madison J. "The Federalist", 1788.

28. Hughes Chr. Confederacies. Leicester, 1963.

29. Kapur A.Ch. Constitutional History of India: 1765-1970. New Delhi, 1970.

30. Katz E., Schuster B.R. (eds.) Dialogue on Comparative Federalism. Philadelphia, 1978.

31. King P. Federalism and Federations. Baltimore, 1982.

32. Livingston W.D. Federalism and Constitutional Change. Oxford, 1956.

33. Locke J. Second Treatise on Government. N.Y., 1965.

34. Marc A. A Hauteur d'Homme: La Revolution Fideraliste. P., 1948.

35. Marc A., Aron R. Principcs du Federalisme. P., 1948.

36. Mathews R. (ed.) Federalism in Australia: Currrent Trends. — "Publius", 1977, vol. 7, № 3.

37. Maxwell J. Financing State and Local Governments. Washington, 1977.

38. Macmahon A. (ed.) Federalism: Mature and Emergent. N.Y., 1955.

39. Michel R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. N.Y., 1959(1915).

40. Ostrom V. The Political Theory of a Compound Republic. Lincoln, 1986.

41. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964.

42. Rougemont D. de. La Suisse, ou Fhistoire d'un peuple heureux. Lausanne, 1965.

43. Sawer G. Constitutional Issues in Australian Federation. — "Publius", 1977, vol. 7, № 3.

44. Sellgman A. The Idea of a Civil Society. N.Y., 1992.

45. Siegfried A. Switzerland. N.Y., n.d.

46. Smiley D.B. Canada in Question: Federalism In the Eighties. Toronto, 1980.

47. Stevens R.M. Asymmetrical Federalism: The Federal Principle and the Survival of the Small Republic. — "Publius", 1977, vol. 7, № 4.

48. Watts R. New Federation: Experiment in the Commonwealth. Oxford, 1966.

49. Wheare K.C. Federal Government. N.Y., 1964.