Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИЙ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ

М.Х.Фарукшин

ФАРУКШИН Мидхат Хабибович, доктор философских наук, заведующий кафедрой по литологии Казанского государственного уни верситета.

Автор выражает благодарность Американско му совету преподавателей русского языка (ACTRA/ACCELS) за предоставление гранта на трехмесячное (февраль — апрель 1995 г) пребы вание в США с целью сравнительного изучения проблем современного федерализма.

От редакции. Предлагаемая статья продолжает серию публикаций в "Пол исе", посвященных федерализму. Понимание современного федерализма во все боль шей мере требует, чтобы принималась во внимание международная среда, в кото рой функционирует данная государственная система. Основное внимание автор статьи уделяет международным правам субъектов федераций, условиям реализа ции данных прав. Это, так сказать, взгляд "снизу". Но очевидно, что активное вовлечение федерированных субъектов в международную жизнь ставит принципи ально новые задачи не только перед нами самими, но и перед федеративными системами как таковыми. Речь идет о сохранении баланса интересов федератив ного целого и его частей, об усилении привлекательности федеративного устрой ства для всех его участников, о нейтрализации сепаратистских тенденций. Пол итические коллизии вокруг Квебека показывают, сколь сильными могут быть такие тенденции даже в "устоявшихся" федерациях.

Субъекты современных федеративных государств все более активно выходят на международную арену. Однако научный анализ этого явления значительно отстает от практики (1). Так, показательно, что до вольно разнообразная международная дея тельность членов федерации до сих пор не получила адекватного терминологического обозначения. С этой целью чаще всего ис пользуют понятие парадипломатия. Смысл его заключается в том, чтобы разгра ничить дипломатию, традиционно осущест вляемую национальными государствами — субъектами международного права, и дея тельность так называемых субнациональ ных участников международной жизни — членов федерации, регионов, городов и т.п. "Парадипломатия, — отмечают Дж.Макни вен и Д.Кэнн, — это термин, относящийся к международной деятельности, которая име ет место наряду (отсюда — использование греческой приставки "пара") с традицион ной дипломатической деятельностью. Тра диционная дипломатия состоит из деятельности, осуществляемой суверенными госу дарствами, и между собой. Парадипломатия осуществляется субнациональными едини цами, такими как провинции и города" (2).

Как нетрудно заметить, подобное упот ребление понятия "парадипломатия" не от ражает специфику положения на междуна родной арене именно субъектов федераций. Не учитывается, что они участвуют в разра ботке и осуществлении внешней политики на общегосударственном уровне. По суще ству, их статус как бы низводится до статуса значительно менее авторитетных, второсте пенных и непостоянных участников между народных отношений.

В данной статье ставится задача рас смотреть в сравнительном плане опыт уча стия в международных отношениях субъек тов различных современных федераций и на основе анализа сделать некоторые предва рительные выводы.

* * *

Еще несколько десятилетий назад уча стие субъектов федеративных государств в международных отношениях было явлени ем редким. Например, в США, как пишет Дж.Клайн из Джорджтаунского универси тета, общенациональные институты осуще ствляли почти исключительный контроль над разработкой и проведением внешней политихи. В этой области, по мнению боль шинства тогдашних деятелей, активность субнациональных правительств была весь ма неуместной, если не фактически запре щенной конституционно (3, р. 201). Но на чиная примерно с 70-х годов, ситуация до вольно резко меняется. Становится бесспор ным фактом значительное увеличение масштабов участия субъектов федераций в международных связях.

110                                                                                                                          Досье   

Одним из наиболее сильных факторов, открывших благоприятные возможности для данного процесса, явилось прекращение холодной войны и переход к развитию вза имовыгодного международного сотрудниче ства. В условиях холодной войны на пути такого сотрудничества воздвигались непре одолимые барьеры, а в самих государствах неизменно усиливалось централизующее начало при решении внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов. Ныне при оритетное значение во взаимоотношениях государств начинает приобретать внешне экономическая проблематика. Этот поворот отражает и общественные настроения в за падных странах *.

Смена приоритетов выдвинула на пер вый план такие вопросы, как повышение эффективности внешней торговли, привле чение иностранных инвестиций, обеспече ние общей конкурентоспособности страны во взаимозависимой мировой экономике и т.п. Их рациональное решение в федератив ном государстве оказалось невозможным без активного подключения субъектов фе дерации. И тут главную роль играют два фактора.

Во-первых, многие субъекты федераций обладают большим производственным по тенциалом, без полной реализации которого во внешнеэкономической сфере существен но пострадало бы национальное хозяйство в целом. Например, если выделить 25 веду щих в экономическом отношении госу дарств мира, ранжированных по объему ва лового национального продукта, то среди них оказались бы десять штатов США. Ка лифорния (население — 30 млн. человек) вступила в 90-е годы с ежегодным валовым продуктом в 717 млрд.долл. и занимает по этому показателю восьмое место в мире. По сле США в целом она является вторым ве дущим партнером Японии. Техас произво дит продукции в два раза больше, чем вся Мексика (4, р.25). Канадская провинция Он тарио дает 37% валового национального продукта федерации (5).

Во-вторых, эффективная внешнеэконо мическая политиха современных федера ций невозможна без активного участия их субъектов и потому, что последние обладают достаточно широким кругом полномо чий. Использование их может содейство вать или препятствовать развитию между народного сотрудничества**.

Глобализация экономического развития вызывает важные последствия для государств: с одной стороны, она повышает удельный вес экономических проблем в их внешней политике, с другой —требует под ключения к ней субъектов федераций. Как отмечают Д.Браун.Э.Фрай и Дж.Гроен, "все указывает на то, что взаимозависимость увеличивает роль штатов и провинций в ми ровой экономике, отражая, в сущности, про цесс, который происходил ранее на уровне национальных государств" (7,р.16).

В условиях демократического развития федеральная власть может и должна выражать и проводить в жизнь общенациональные интересы. Но она при всем желании не способна учесть массу специфических, региональных интересов, удовлетворение которых нередко требует выхода за пределы государственных границ. Это тем более верно применительно к огромным по размерам странам с региональной экономической специализацией, с большими территориальными и социально-этническими особенностями их частей. Практически невозможно из единого федерального центра рационально решать все возникающие в конкретном регионе многочисленные вопросы, связанные с экспортно-импортной деятельностью, привлечением иностранных инвестиций, созданием свободных экономических зон и т.п. По мнению Э.Фрая, именно "растущая зависимость Соединенных Штатов от глобальной экономики заставила правительства штатов искать за рубежом новые рынки сбыта и благоприятные возможности для инвестиций" (8,р.282).

Есть еще одно важное обстоятельство, объясняющее активизацию внешнеэконо мической деятельности субъектов федера ций, — их прямая ответственность за мате риальное благополучие своего населения. По мнению П. Солдатоса, международная активность субъектов федераций часто име ет прагматическое объяснение: "Разочаро вание по поводу внешней политики феде рального правительства с процедурной или содержательной точки зрения и/или осоз нание неспособности центрального прави тельства добиться эффективности только своими силами в деле содействия субнацио нальным интересам ведет к непосредствен ному вовлечению в международные отношения на субнациональном уровне" (9, р.41). Чаще всего эта вовлеченность выра жается в поисках надежных иностранных партнеров для торгово-экономического со трудничества, иностранных инвесторов или сфер приложения регионального капитала за рубежом, в работе по созданию благопри ятных условий для развития международно го туризма. Какое значение вся эта деятель ность имеет для населения, можно судить, например, по тому, что в иностранных ком паниях, действующих на территории амери канских штатов, занято более 5 млн.человек (8,р.28).

* Так, большинство американцев (59 %) счи тают, что экономические конкуренты представ ляют большую угрозу для национальной безопас ности США, чем военные державы, такие, как бывший Советский Союз (3, р.213-214).

** Например, одной из целей международной программы "Человек и биосфера" является со здание глобальной сети биосферных заповедни ков. Австралия могла стать активным участником программы только при условии прямого подклю чения к ней ее штатов, поскольку именно в их компетенции находится распоряжение природ ными ресурсами (6).

                                                                                                                                       111

В попытках разрешить некоторые реги ональные экономические проблемы за счет развития внешних связей опрометчиво упо вать на федеральный центр. Трудно наде яться на то, что он "дойдет" до каждого региона, учтет специфические интересы его населения, тем более — отдельных социаль ных групп. Объективно субъекты федера ций лучше представляют свои проблемы, полнее учитывают экономические и соци ально-культурные особенности своего ре гиона, глубже знают потребности и возмож ности действующих на их территории фирм и других участников социально-экономиче ских отношений, эффективнее могут ис пользовать свои природные, материально технические и финансовые ресурсы.

В многосоставном сообществе опреде ленную роль в установлении и развитии внешних связей субъектов федераций мо жет сыграть стремление сохранить (или восстановить) связи с родственными груп пами, волею исторических судеб оказавши мися за рубежами государства. Например, "судьбы и интересы этнических мень шинств в тех австрийских провинциях, ко торые соседствуют с Италией и Югосла вией, буквально вынесли эти провинции прямо и опосредованно на международную сцену" (10, р. 126). Указанный фактор имеет немаловажное значение во внешних связях немецких земель, швейцарских кантонов и бельгийских общи».

Анализ причин возрастания роли субъ ектов федераций в международных отноше ниях свидетельствует об объективной при роде этого процесса. Он актуализирует ряд сложных и противоречивых проблем феде рализма. Одна из них — соотношение прин ципов федерализма и политически-право вых рамок международной деятельности субъектов федераций.

* * *

Конституционное законодательство и политическая практика современных феде раций исходят из того принципиального по ложения, что ведущая роль в разработке и осуществлении внешней политики (включая заключение договоров и соглашений с иностранными государствами, участие в ра боте международных организаций) принад лежит федеральным органам власти. В то же время этот принцип неодинаково преломля ется в законодательстве различных стран. Как заметил один из исследователей, "клю чевым словом в описании того, как тракту ются внешние сношения федеральными конституциями, является "разнообразие" (11, р.12).

В Конституции США вопросы компе тенции в области внешней политики реша ются достаточно определенно и жестко: дан ная область отнесена к исключительному ведению федеральных органов власти. По мнению Д.Элейзера, американский случай — самый трудный (12, р.260). Однако Консти туция США не оказалась помехой на пути международной деятельности штатов. "Конституционное распределение полно мочий не обязательно точно соответствует осуществлению полномочий. Конституция США, по-видимому, исключает непосред ственное вовлечение штатов в иностранные дела, однако штаты участвуют в междуна родной деятельности. Следовательно, кон ституционные положения не дают ясной картины действительной практики, хотя они часто имеют важное значение для пра вительств членов федерация или централь ного правительства" (13, р.67-68).

Американские штаты ныне довольно широко и самостоятельно участвуют во внешних связях. Достаточно сказать, что, по некоторым данным, ими заключено не сколько сот соглашений с иностранными партнерами, от договоров с китайскими про винциями о культурном и экономическом сотрудничестве до договоров с канадскими провинциями о стандартах воды в Великих озерах. В 1985 г. Техас стал первым амери канским штатом, заключившим двусторон нее торговое соглашение с иностранным го сударством — Мексикой (8, р.280, 283). Бо лее того, отношения американских штатов с провинциями Канады и штатами Мексики сыграли важную роль в формировании пол итики США по некоторым вопросам (режи мы Великих озер и вод бассейна реки Ко лумбия, мексиканская иммиграция в США и др.) (12, р.260).

В настоящее время, по-видимому, сло жился своеобразный консенсус, когда аме риканские штаты вступают в многообраз ные, прежде всего экономические, связи с зарубежными партнерами. Федеральные же органы власти не препятствуют таким свя зям, если они не противоречат общенацио нальным интересам и внешней политике США, "Конституция, федеральная судеб ная система и Конгресс, — пишет Э.Фрай, — сделали, таким образом, исключительно ясным то, что национальное правительство будет определять главные направления внешней политики США, но штаты будут пользоваться значительной свободой в решении своих международных экономиче ских и культурных вопросов" (8, р.280).

112                                                                                                                          Досье   

В отличие от США, решение внешнепо литических и внешнеэкономических вопро сов по законодательству Канады менее цен трализовано. Соответствующие права ее провинций юридически менее ограничены, чем права американских штатов. Эти про винции в полном соответствии с законами страны имеют широкие международные связи. Свидетельство тому — десятки и сот ни соглашений и других актов, заключен ных провинциями Канады как с соседними американскими штатами, так и с иностран ными государствами (7, р.12). Квебек в те чение трех последних десятилетий заклю чил 230 международных соглашений, из ко торых 60 посвящены экономическим вопро сам, 74 относятся к сфере образования и науки, а 25 — к вопросам культуры и связи (14, р.149). Более того, есть случаи, когда отдельные канадские провинции фактиче ски представляли интересы федерации в це лом. Так, в канадско-американских перего ворах по вопросу о кислотных осадках пра вительство Канады фактически передало свои полномочия провинциям, в частности — Онтарио и Квебеку. В этом случае, как счи тает Б.Хокинг, эти провинции действовали в двойном качестве. С одной стороны, они выступали как самостоятельные участники переговоров, с другой — их деятельность укладывалась в общую внешнюю стратегию Оттавы (15).

Конституция Австралии не устанавли вает исключительную компетенцию феде ральных органов власти в области внешней политики. Австралийские штаты имеют са мостоятельные международные связи. Кро ме того, как уже отмечалось, федеральная власть часто не может реализовать достиг нутые ею договоренности с иностранными государствами без участия штатов, посколь ку эти договоренности касаются вопросов, входящих в компетенцию субъектов феде рации, и осуществление их требует измене ний в законодательстве штатов (16).

Конституция Бельгии 1993 г. особо обговаривает право ее общностей осуществлять международное сотрудничество, включая заключение договоров по вопросам культуры и образования (статьи 127 и 130). В 80-х годах франкоязычная община заключила соглашения с правительством Бенина, министерством просвещения Конго, министерством здравоохранения Туниса, министерством образования Колумбии. Парламент франкоязычной общины создал совместные комитеты по межпарламентскому сотрудничеству с Национальными собраниями Квебека и Сенегала. Совет фламандской общины и Генеральные штаты Нидерландов также учредили межпарламентскую комиссию в рамках бельгийско-голландского договора о лингвистическом союзе (17, р.156).

Члены Бельгийской федерации способ ны оказать существенное влияние и на внешнюю политику федеральных органов власти. Последние, разумеется, могут за конным образом вступать в международные отношения, вести переговоры, заключать и ратифицировать соглашения с другими го сударствами и международными организа циями, не испрашивая согласия органов власти субъектов федерации. Однако, как отмечает И. Лежен, "отделение междуна родных прерогатив от внутренних полномо чий позволяет правительству каждого уров ня создавать препятствия другому прави тельству, тем самым вынуждая их работать согласованно" (17, р.165). Поэтому в бель гийской практике стало обычным правилом согласовывать такие крупные международ ные акции федерального правительства, как заключение договора, с заинтересованными регионами и общинами.

Регулированию полномочий в области внешней политики в ФРГ посвящен ряд ста тей ее Основного закона. В них неизменно подчеркивается приоритет в этой области федеральной власти. Вместе с тем призна ются и определенные полномочия земель, необходимость учета их интересов в процес се заключения международных договоров. Участие немецких земель в международных отношениях может быть прямым и опосре дованным. Конституция предоставляет зем лям право непосредственно заключать дого воры с иностранными государствами с со гласия федерального правительства и в пре делах своих законодательных полномочий. Одновременно земли используют другую, опосредованную, форму участия во внеш ней политике ФРГ: через свое представи тельство в верхней палате федеративного государства — бундесрате.

В целом прямое участие земель ФРГ в международных отношениях невелико. По данным Г.Михельманна, общее число дого воров, заключенных указанными субъекта ми, не превышает тридцати, и, как считает этот автор, все они имеют ограниченное политическое значение, поскольку касают ся таких строго ограниченных географиче ски вопросов, как загрязнение окружающей среды, строительство трансграничных до рог и мостов и т.п. (18, р.219).

Приоритет федеральных органов власти в осуществлении внешней политики за креплен и в Конституции Швейцарии. Фе деральная власть здесь имеет, по существу, неограниченные полномочия заключать до говоры с иностранными государствами. В то же время признается и право кантонов уста навливать внешние связи, однако оно огра ничено рядом условий. Так, соглашения, од ной из сторон которых являются кантоны, подписываются и ратифицируются от их имени Федеральным Советом. Если послед ний по каким-либо причинам уклонится от переговоров, кантон бессилен что-либо сде лать. Федеральный Совет может делегиро вать право вести переговоры должностным лицам кантона, но случается такое редко (19,р.252-253).

                                                                                                                                       113

Как указывает Л.Вальдхабер, "преобла дающая швейцарская доктрина придает фе деральному одобрению лишь декларатив ную ценность" (19, р.255). По подсчетам этого автора, более половины кантональных соглашений намеренно не представлялось на одобрение федеральных властей, и такие соглашения обычно считаются действи тельными, если они касаются вопросов, ре шение которых находится в пределах пол номочий кантонов. Напротив, в случае пося гательства на компетенцию федеральной власти кантональные соглашения счита лись бы не имеющими юридической силы ввиду явного нарушения Конституции госу дарства.

В настоящее время действуют около 140 соглашений на уровне кантонов с иностран ными партнерами, из них более 40 были подписаны после второй мировой войны. Большинство этих соглашений заключены с соседними государствами или с членами федераций, граничащих со Швейцарией (19,р.264).

Подобно конституционному законода тельству других федеративных государств, Конституция Российской Федерации отно сит внешнюю политику и международные отношения РФ, ее международные догово ры, вопросы войны и мира, а также внешне экономические связи к ведению федераль ных органов государственной власти (ст.71). Однако, отдавая приоритет в международ ных делах федеральному центру, Конститу ция РФ одновременно не исключает субъек тов федерации из числа участников между народных отношений. Это вытекает из ст.72 Основного закона, где говорится о том, что координация международных и внешнеэко номических связей субъектов РФ, выполне ние международных договоров РФ находят ся "в совместном ведении Российской Феде рации и субъектов Российской Федерации". Согласно буквальному смыслу указанной нормы, субъекты федерации выступают са мостоятельными участниками международ ных и внешнеэкономических связей, коор динируя при этом свою деятельность в дан ном направлении с федеральными органами власти. К сожалению, в самой Конституции РФ нет нормы, прямо предусматривающей права и обязанности субъектов федерации в осуществлении внешних связей. Практика федеративных отношений в России пошла, как известно, по пути определения компе тенции субъектов федерации в области внешних связей в двусторонних договорах и соглашениях, заключаемых между феде ральными органами власти и органами государственной власти субъекта.

Анализ современного конституционного законодательства различных федеративных государств в интересующем нас аспекте по зволяет констатировать, по крайней мере, три несомненно важных положения. Во первых, существует большое разнообразие в регулировании полномочий в области внешних сношений, при обязательном при знании приоритета федеральных органов власти.

Во-вторых, конституционное законода тельство и реальная политическая практика современных федераций и юридически, и фактически признают право субъектов фе дераций на относительно самостоятельную международную деятельность, на относи тельно самостоятельные внешние связи с иностранными партнерами. И это, на наш взгляд, — главное. Степень же автономии субъектов федерации в рассматриваемой области, объем их международной деятель ности в разных системах неодинаковы. Это зависит от многих факторов — и от истори чески сложившихся в данной стране особен ностей федеративных отношений, и от фак тического распределения предметов веде ния и полномочий между "центром" и "ме стами", и от конституционно-правового закрепления упомянутых отношений, и, на конец, от экономического и политического веса и авторитета конкретных членов феде раций.

В-третьих, нельзя не отметить сущест венное расхождение в ряде случаев между пределами формального правового регули рования полномочий в области внешних сношений и фактическим выходом на меж дународную арену субъектов федераций. Это расхождение выражается в том, что в действительности объем внешних связей субъектов федераций нередко выходит за конституционно очерченные или традици онно подразумеваемые границы.

* * *

Опыт сотрудничества федеративных го сударств с иностранными партнерами вы двинул чрезвычайно важный для теории и практики федерализма и международных отношений вопрос: есть ли пределы для международной деятельности федеральных органов власти, учитывая их внутреннюю компетенцию и федеративный характер го сударства; или, другими словами, могут ли эти органы, вступая в договоры с иностран ными партнерами и беря на себя этим или иным способом международные обязатель ства, вторгаться в законную компетенцию субъектов федерации и таким образом ме нять конституционный баланс полномочий?

114                                                                                                                          Досье   

Вопрос этот вызвал не только теоретиче скую дискуссию, но и различные интерпре тации на уровне практической политики.

В политологической литературе спра ведливо указывалось на то, что "посягатель ства" федерального центра на законно при знанные права субъектов федераций путем заключения международных соглашений по вопросам, входящим в компетенцию этих субъектов, подрывает их автономию, по рождает конфликты в федеративных отно шениях, а главное — в конечном счете вы зывает дисбаланс в федеративной системе и ставит под угрозу само федеративное уст ройство.

Казалось бы ясным, что никакая внеш няя деятельность центральной власти не мо жет нарушать основы указанного устройст ва, к числу которых относится и конститу ционное распределение полномочий в феде рации. Так, рассматривая взаимоотношения федеральных органов власти и земель ФРГ в области внешней политики, У. Леонарди замечает: "Даже если бы федерация имела конкурирующее полномочие в сферах, вхо дящих в компетенцию земель, она и тогда не могла бы претендовать на внутреннюю за конодательную власть для перевода дого ворных обязательств во внутригосударст венное право, так как это позволяло бы ей вторгаться во внутреннюю исключитель ную сферу полномочий земель путем за ключения международных договоров. Оче видно, что это в неоправданной степени на рушало бы баланс в федеральной структу ре" (20, р.239).

Понимание антифедеративного и анти конституционного характера попыток феде рального центра присвоить себе исключи тельные полномочия субъектов федераций путем заключения соответствующих меж дународных договоров получает отражение в деятельности государственных органов и в судебных решениях. Например, конгресс СТА, по словам Дж.Клайна, "был не скло нен ограничивать права штатов в случаях, когда, как утверждалось, международные приоритеты более важны, чем традицион ные прерогативы нецентральных прави тельств" (21). Когда в 1935 г. канадское пра вительство решило присоединиться к трем конвенциям Международной организации труда (МОТ) и ввести на их основе соответ ствующее законодательство внутри страны, провинция Онтарио оспорила это решение в Судебном комитете Тайного Совета, кото рый, в частности, отметил, что федеральная власть не может принимать законодательст во, хотя бы и вытекающее из присоединения к международной конвенции, но относяще еся к компетенции провинций. "Таким обра зом был установлен важный прецедент, со гласно которому, если для введения в силу международного договора, заключенного федеральным правительством, требуется изменение провинциального статутного права, федеральное правительство не мо жет осуществить такое изменение без одно временного принятия законодательства в провинциях, если вопрос целиком или час тично относится к их компетенции" (22).

В целом, с учетом конституционных принципов федерализма, по-видимому, бу дет правильно сделать вывод, что "вторже ние" федеральных органов власти в компе тенцию субъектов федерации путем заклю чения международного договора неправо мерно.

В связи с происходящими в мире процес сами политической и социально-экономи ческой интеграции исключительную акту альность приобрел также и вопрос о воз можности передачи федеральной властью полномочий наднациональным или между народным организациям и институтам.

Конституционное законодательство фе деративных государств прямо либо косвен но, но всегда однозначно допускает такую возможность. Например, ст.24 Основного закона ФРГ недвусмысленно закрепляет право федеральных органов власти переда вать полномочия надгосударственным (международным) органам. Российская Конституция также исходит из того, что "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и пе редавать им часть своих полномочий в соот ветствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и сво бод человека и гражданина и не противоре чит основам конституционного строя Рос сийской Федерации" (ст.79).

Разногласия и споры возникают тогда, когда приходится сталкиваться с неизбеж ным вопросом: имеет ли федеральная власть право передавать надгосударственным объ единениям только свои полномочия или же и полномочия субъектов федерации, отно сящиеся к сфере их исключительной компе тенции?

Интеграция страны в рамках надгосу дарственного объединения требует отказа в его пользу от рада суверенных прав. И чем глубже интеграция, тем больше таких прав передается международным институтам. Нет никаких веских оснований утверждать, что интеграция как объективно детермини рованный процесс возможна только до охва та полномочий федеральных органов власти и не должна затрагивать полномочия субъ ектов федерации.

                                                                                                                                       115

Право федеральной власти передавать надгосударственным объединениям, в кото рых организационно закрепляется тенден ция к интеграции, как правд федерации в целом, так и права ее субъектов, с неболь шими оговорками широко признается в за падной научной литературе. Например, в работе, посвященной отношениям ФРГ с ЕС, говорится, что "федеральное правительство не ограничено только полномочи ями, которые закреплены за ним конститу ционно. Напротив, полномочия, которые в соответствии с Основным законом принад лежат землям, могут быть переданы — и в действительности передавались — надна циональным институтам без запроса фор мального согласия ни самих земель, ни бун десрата" (23). В то же время специалисты подчеркивают, что все большее сужение по ля самостоятельной деятельности субъек тов федерации в условиях интеграции нару шает привычное для федеративных госу дарств разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и членов федерации, посягая на одно из важнейших опорных оснований федерализма. Как счита ют авторы введения к книге "Современный германский федерализм", процесс европей ской интеграции представляет серьезную уг розу для автономии немецких земель (24).

Таким образом, возникает весьма болез ненное противоречие между необходимо стью сохранить федеративный строй и все более набирающей силу тенденцией к меж дународной интеграции. Разрешение этого противоречия предполагает изменения в си стеме внутрифедеративных отношений. Не секрет, например, что заключение между США, Канадой и Мексикой регионального соглашения о свободной торговле (НАФ ТА) означает возможность определенного ограничения полномочий американских штатов*. Однако примечательным является то, что НАФТА не может непосредственно или автоматически сделать недействитель ным или заменить закон штата.

В ФРГ европейский интеграционный процесс захватывал, наряду с другими, и сферы деятельности, которые в соответст вии с конституционным законодательством страны и сложившейся практикой феде ральных отношений традиционно находи лись под юрисдикцией земель (культура, образование, подготовка кадров). Земли по считали, что возрастающая активность ЕС в этих сферах нарушает их законодатель ные полномочия.

Федеральные органы власти и земли ФРГ начали совместные поиски путей раз решения данного противоречия. Важно от метить, что не только федеральное прави тельство, но и земли не выступали против самой европейской интеграции. Вопрос был поставлен иначе: каковы должны быть но вые формы взаимоотношений федерального центра и земель, а также ЕС и федеративно го государства в условиях данной интегра ции? Поиски ответа велись на путях модификации внутрифедеративных отношений и упрочения связей с Европейским союзом.

Прежде всего была расширена обязан ность федерального правительства своевре менно информировать бундесрат и земли обо всех проектах ЕС, которые представля ли бы интерес для этих субъектов. Такая информация позволяет землям добиваться того, чтобы их интересы принимались во внимание и удовлетворялись.

Во-вторых, федеральное правительство теперь обязано предоставлять бундесрату возможность высказывать свое мнение от носительно проектов, которые целиком или частично затрагивают исключительную компетенцию земель или их существенные интересы. При этом во время переговоров в рамках ЕС федеральное правительство свя зано мнением бундесрата. Бонн может не посчитаться с этим мнением только по вы нужденным соображениям внешней или ин теграционной политики. Но и в этом случае федеральное правительство обязано проин формировать бундесрат о причинах отхода от его мнения.

В-третьих, федеральное правительство обязалось предпринимать усилия для того, чтобы земли (в случае их просьбы) привле кались к переговорам в ЕС по вопросам, затрагивающим их интересы и полномочия. Реализация данного положения привела к тому, что представители немецких земель участвуют в работе более чем 300 рабочих групп органов ЕС (20, р.245).

В-четвертых, в 1988 г. бундесрат обра зовал специальную палату по делам ЕС. Она представляет собой конституционное нов шество, поскольку "является не только со вещательным комитетом, но и независимым органом с полномочиями принимать решения (в отличие от других комитетов бундесрата). Решения палаты по делам ЕС имеют такую же силу, как и решения, принимаемые на пле нарных заседаниях бундесрата" (26).

В-пятых, немецкие земли значительно расширили самостоятельную деятельность в отношении ЕС. На конференциях минист ров-президентов земель, а также на различ ных конференциях министров земель об суждается широкий круг проблем, относя щихся к функционированию ЕС. Больше, чем прежде, занимаются делами, связанны ми с ЕС, и земельные парламенты. В Брюс селе, где находится штаб-квартира ЕС, зем ли открыли свои собственные информаци онные службы.

Права земель по вопросам, относящимся к деятельности ЕС, были расширены в ре зультате принятых бундестагом и бундесра том в декабре 1992 г. поправок к Основному закону ФРГ. В нем появилась новая 23-я статья. В ней, в частности, предусматрива ется возможность осуществления предста вителем земельного правительства прав Федеративной Республики в Совете Министров ЕС— в случаях, когда решаются воп росы, затрагивающие полномочия данной земли (27). Более того, согласно поправке к ст.24 Основного закона ФРГ, земли сами уполномочены передавать, с согласия феде рального правительства, определенные ав тономные права трансграничным органам для усиления сотрудничества с соседними странами в решении общих проблем. По оценкам некоторых исследователей, по правка к Основному закону после ратифи кации Маастрихтского договора дала бун десрату, а следовательно, и землям "беспре цедентно влиятельную роль в европейских делах" (28).

* Речь идет, в частности, о таких вопросах, как правительственные закупки, санитарные нормы, стандартизация товаров, регулирование финан совых, страховых и других услуг и т.д. (25).

116                                                                                                                          Досье   

Таким образом, сама федеративная при рода государства объективно ставит опреде ленные пределы международной деятельно сти субъектов федерации, сохраняя тем са мым приоритет в области внешней полити ки за федеральными органами власти. Вместе с тем из международного опыта не менее очевидно, что пределы эти могут быть достаточно широкими, чтобы позволить субъектам федераций самостоятельно всту пать во внешние связи с целью обеспечения очень существенных для населения регио нальных интересов. При этом важно, чтобы достаточно четкое разграничение компе тенции федерального центра и членов феде рации в данной области было проведено в конституциях и других законодательных актах, в конституционно-договорных отно шениях.

* * *

Все разнообразие направлений и форм международной деятельности субъектов федераций можно, на наш взгляд, рассмат ривать в трех основных аспектах — геогра фическом, содержательном и организацион ном. В географическом отношении можно выделить, с одной стороны, связи субъектов федераций с их соседями, а с другой — кон такты с географически отдаленными парт нерами.

Тесное сотрудничество существует между американскими штатами и канадски ми провинциями. Примеры — соглашение провинции Квебек со штатом Нью-Йорк и некоторыми штатами Новой Англии об экс порте электроэнергии, совместное финан сирование штатами Вашингтон и провин цией Британская Колумбия рекламной кам пании по привлечению иностранных тури стов. Губернаторы восьми штатов и премьер-министры двух провинций догово рились относительно водных прав на Вели ких озерах и т.д. Известно также, что успеш но развивают связи с зарубежными соседя ми земли ФРГ, кантоны Швейцарии, про винции Австрии.

Однако географическая близость не яв ляется единственной или обязательной предпосылкой установления субъектами фе дераций внешних связей. Некоторые амери канские штаты подписали экономические со глашения с партнерами, находящимися дале ко за пределами Северной Америки*.

Что касается содержания внешних свя зей субъектов федераций, то они имеют пре имущественно экономический характер. Бесспорно, важное место занимают и вопро сы сотрудничества в области образования, науки, культуры, охраны окружающей сре ды и т.п.. Например, значительная часть внешних связей немецких земель приходит ся на содействие в области образования и подготовки кадров. Однако главным все же остаются внешнеэкономические связи. В це лом, как отмечают авторы, проанализиро вавшие внешние связи канадских провин ций, эти связи сконцентрированы на трех аспектах: увеличение экспорта своих това ров, привлечение иностранных туристов, получение новых инвестиций из-за рубежа (см.1, р.168).

Весьма многообразны организацион ные формы, в которые выливается участие субъектов федераций в международной жизни. Указанные формы можно подразде лить на непосредственные и опосредован ные. К первым целесообразно отнести преж де всего деятельность на основе договоров и соглашений, заключаемых с иностранными партнерами — государствами и членами за рубежных федераций. Такие договоры и со глашения подписывают и субъекты Россий ской Федерации.

Члены федераций создают свои предста вительства в зарубежных странах. Так, аме риканские штаты и канадские провинции в общей сложности имеют более 100 постоян ных миссий за рубежом (29). Больше всего американцев привлекает Япония, где в конце 80-х годов имели свои представительства уже 32 штата. Следующие места занимают ФРГ и Тайвань (там открыли свои представительст ва, в кажом случае, по 10 штатов).

Канадские провинции на начало 1991 г. учредили 23 представительства в США, в том числе Онтарио — семь представи тельств. Всего же Онтарио имеет 12 зарубежных миссий в восьми странах. Квебек же с 28 его зарубежными миссиями вообще представляет собой уникальный случай вов леченности члена федерации в международ ные связи (14, р.140).

* Например, Огайо подписал с одной из китай ских провинций соглашение о научно-техниче ском сотрудничестве, предусматривающее осуще ствление специальных проектов и обмен специа листами в таких областях, как лазеры, сварка, но вые полимерные материалы, использование компьютеров в производстве и скотоводство (3, р.207)..

                                                                                                                                       117

По Конституции Бельгии общины и ре гионы не могут поддерживать дипломатиче ские и консульские отношения с иностран ными государствами. Однако им не запреща ется открывать за рубежом туристические конторы и центры содействия культурному и экономическому сотрудничеству. Две са мые крупные общины Бельгии — франкоя зычная и фламандская — создавали перво начально культурные центры (в Париже, Амстердаме, Киншасе, Осаке). Затем эти центры были использованы и для других целей — сбора экономической информации в стране пребывания, решения инвестици онных и торговых вопросов. Земли ФРГ до недавнего времени не имели прямых пред ставительств за рубежом. Но сейчас идет процесс их открытия.

Сам факт создания субъектами многих федераций собственных зарубежных пред ставительств является достаточно убеди тельным доказательством их расширяю щихся внешних контактов, отражает вклю чение членов федерации — несмотря на все препятствия — в число активных участни ков международной жизни. В свете этой практики создание некоторыми субъектами Российской Федерации, в том числе Респуб ликой Татарстан, своих представительств в иностранных государствах не есть что-то из ряда вон выходящее.

Участие субъектов федерации во внеш них связях стимулируют и зарубежные де ловые поездки руководителей этих субъек тов, других должностных лиц, специали стов-экспертов и т.д. Входят в практику и регулярные их встречи. Так, одиннадцать губернаторов американских штатов и пре мьер-министров канадских провинций встречаются ежегодно, начиная с 1973 г. Они обсуждают такие вопросы, как транс граничные поставки электроэнергии, экс порт товаров, борьба с кислотными дождя ми, развитие туризма и движение грузового автотранспорта, наконец, региональные проблемы, возникшие в результате заклю чения НАФТА.

В качестве формы непосредственного подключения субъектов федераций к внеш ним связям следует выделить также их уча стие в международных организациях и/или конференциях в качестве самостоятельных или ассоциированных членов, наблюдате лей или просто приглашенных. В ряде дого воров федеральных органов власти РФ с субъектами федераций такое участие пре дусмотрено. И это соответствует современ ной мировой практике. Если, например, на межправительственных конференциях об суждаются вопросы, относящиеся к компе тенции бельгийских общин, то последние участвуют в их работе либо непосредствен но, либо в составе делегации Бельгии. С 1985 г. франкоязычная община Бельгии имеет своего представителя при МОТ в Женеве.

Наряду с рассмотренными формами не посредственного вовлечения субъектов фе дераций в международные контакты суще ствует много форм опосредованного уча стия. Наиболее распространенной из них яв ляется включение представителей субъектов федераций в состав общенацио нальных делегаций на переговорах по за ключению договора или для участия в рабо те международных организаций и конфе ренций. Эта практика институционализиру ется. Так, в 1982 г. конференция премьер—министров австралийских штатов одобрила "Принципы и процедуры консуль таций Содружества и штатов по вопросу о договорах". В соответствии с этим докумен том представители штатов включаются в состав делегаций Австралии на междуна родных переговорах. Цель такого предста вительства состоит не в том, чтобы разде лить полномочия в принятии решений или предоставить штатам право выступать от имени всей Австралии, а в том, чтобы обес печить штатам возможность знать о проис ходящих в мире событиях и быть в состоя нии представить федеральному правитель ству свою точку зрения.

* * *

Анализ практики участия субъектов фе дераций во внешних связях позволяет сде лать некоторые предварительные выводы. Как показывает мировой опыт, подключе ние членов федераций к международным от ношениям становится все более обычным явлением. Однако субъекты федераций еще не включены полностью или в преобладаю щей мере в систему международных отно шений, отсутствует и соответствующая правовая база. Но в силу объективного ха рактера описанною процесса он будет по степенно разворачиваться, особенно по ме ре дальнейшего международного разделе ния труда. Поэтому наиболее оптимальным решением представляются не поиски и оп равдание средств подавления этого процес са, а полная легитимизация его и разработка мер по цивилизованному вхождению субъ ектов федерации в систему международных связей — на основе координирования инте ресов субъекта федерации с интересами фе деративного государства в целом.

Как правило, выход членов федераций на международную арену не затрагивает вопросы внешнеполитических отношений и обороны. Он связан, в основном, с экономическими аспектами внешних связей, с межгосударственным сотрудничеством в области образования, науки и культуры. При этом и внешнеэкономические, и научно-образовательные, и культурные связи субъектов федераций с иностранными партнерами должны соответствовать общегосударственным интересам и находиться в русле общей внешнеполитической стратегии федеративного государства как целого.

118                                                                                                                          Досье   

Хотя международная практика не иск лючает возможность установления взаимо выгодных отношений субъектов федераций с суверенными государствами, все-таки на ибольший удельный все во внешних связях таких субъектов занимают связи с себе по добными — с членами других федераций и с административно—территориальными об разованиями унитарных государств. Не смотря на возможность определенных слож ностей юридического и практико-полити ческого свойства, которые может создавать для федеративного государства междуна родная деятельность его субъектов, в целом последняя имеет положительное значение как для самих этих субъектов, так и для федерации в целом.

Существует настоятельная необходи мость в совершенствовании правовых основ внешней деятельности субъектов федераций, особенно с точки зрения международного регулирования этой деятельности. Была бы оправданной совместная инициатива федеративных государств по кодификации соответствующих международно-правовых норм в рамках ООН.

"Парадипломатия" субъектов федераций будет постепенно совершенствоваться, меньше вызывая конфликтов и больше ак центрируя сотрудничество и совместные действия этих субъектов с федеральным центром. В век всеобщей взаимозависимости некогда безраздельная монополия наций-государств на внешнюю политику окажется в конечном счете несостоятельной. Международная же практика несомненно обогатится за счет появления новых субъектов, областей и форм сотрудничества.

1.        В отечественной литературе едва ли не единст венным серьезным исследованием на эту тему является монография В.Е.Шило "Канадский федерализм и международные отношения". М., 1985.

2.        McNiven J., Cann D. Canadian Provincial Trade Offices in the United States.

3.        См.: Кlinе J.M. United States' Federalism and Foreign Policy. In: States and Provinces in the International Economy. Berkley, 1993.

4.        См.: Fry E. States in the International Economy: An American Overview. In: States and Provinces in the International Economy.

5.        Dyment D. Subsate Paradiplomacy: The case of Ontario Goverment. In: Foreign Relations and Federal States. L., 1993. p.153.

6.        См.: Boardman R. Global Regimes and Nation States: Environmental Issues in Australian Politics. Ottava, 1990, p.128-129.

7.        Brown D., Fry E., Groen J. States and Provinces in the International Economy Project. In: States and Provinces in the International Economy.

8.        Fry E. The United States of America. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. L., 1993.

9.        Soldatos P. An Explanatory Framework for Study of Federated States as Foreign-Policy Actors. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units.

10.     Pelinka A. Austria. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units.

11.     Grewen G. Federal Constitution and External Relations. In: Foreign Relations and Federal Stales.

12.     См.: Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987.

13.     Kincaid J. Constituent Diplomacy in Federal Polities and the Nation Slate: Conflict and Cooperation. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units.

14.     См.: Baltazar L. Quebec's International Relations: A Respond to Needs and Necessities. In: Foreign Relations and Federal States.

15.     См.: Hocking St. Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy. N.Y., 1993, p.177, 183.

16.     См об этом: Harris St. Federalism and Australian Foreign Policy. Canberra. 1992.

17.     См.: Lejeune Y. Belgium. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units.

18.     См.: Michelmann H. The Federal Republic of Germany. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units.

19.     См.: Wildhaber L. Switzerland. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units.

20.     Leonardy U. Federation and Lander In German Foreign Relations: Power-Sharing In Treaty Making and Europeean Affairs. In: Foreign Relations and Federal States.

21.     Kline J. Managing Intergovernmental Tensions: Shaping a State and Local Role In U.S. Foreign Relations. In: Foreign Relations and Federal States, p.111.

22.     Современный буржуазный федерализм. М., 1978, c.97.

23.     Bueges M., Gress F. The Quest for a Federal Future: German Unity and European Union. In: Comparative Federalism and Federation: Competing Traditions and Future Directions. Toronto, 1993, p.169.

24.     См.: German Federalism Today. N. Y., 1991, p.4.

25.     См.: Weller С. Foreign Trade Agreements: a New Federal Partners. — "The Journal of Federalism", 1994, vol.24, No.3, p.130.

26.     См.: Hrbek R. German Federalism and the Challenge of European Integration. In: German Federalism Today, p.95.

27.     См.: Gunlicks A. German Federalism After Unification: The Legal/Constitutional Response. — "The Journal of Federalism", 1994, vol.24, No.2, p.96.

28.     Currle D. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994, p.73.

29.     См.: Duchacek I. Perforated Sovereignties: Toward a Typology of New Actors in International Relations. In: Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, p.27.