Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

ВЫБОР ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

А. Надаис

Национальный демократический институт международных отношений (США), продолжая свою работу в России по содействию развитию демократического процесса, сотрудничает с народными депутатами Российской Федерации, представителями различных политических сил, научными консультантами, которые занимаются разработкой нового избирательного законодательства, В рамках этой программы НДИ публикует в "Полисе" статью профессора конституционного права Лиссабонского университета, советника Конституционного суда Португалии Антонио Надаиса из подготовленной Институтом книги "Новые рубежи демократии" (The New Democratic Frontiers. Washington, 1992). В экспертной работе профессора Надаиса рассматривается процесс легитимации политической власти через новые избирательные системы в период перехода от коммунистического правления к демократии в таких странах Восточной и Центральной Европы, как Болгария, Венгрия, ГДР, Польша, Румыния, Чехословакия в 1990 г.

Множество факторов оказало свое воздействие на выбор электоральных систем, по которым проводились избирательные кампании 1990 г. в странах Восточной и Центральной Европы. Важнейшими из них, как это выявилось, во всяком случае, в ходе "круглых столов" политических сил, были: во-первых, необходимость придать переходу к демократии легитимный характер, обеспечив возможно более полное представительство населения в органах власти; а во-вторых — потребность в создании механизмов для решения многочисленных экономических, социальных и политических проблем, доставшихся в наследство от коммунистического правления.

Решение этих проблем требует политической стабильности. Для достижения определенного уровня стабильности казалась более предпочтительной избирательная система, ориентированная на мажоритарный принцип, с сильной и пользующейся доверием исполнительной ветвью управления. Желательность установления более тесной взаимосвязи между избирателями и теми, кто ими избран, также говорила в пользу мажоритарной системы. Зато избирательные системы, основанные на принципе пропорциональности, обеспечивали более надежную гарантию того, что в новых законодательных органах будут представлены все слои и группы населения, включая меньшинства, — довод немаловажный после стольких лет однопартийного правления.

Словом, в странах Восточной и Центральной Европы во всей наглядности предстали связанные с выбором избирательной системы классические дилеммы: представительность — или стабильность; сильная законодательная — или сильная исполнительная власть. Важнейшей и труднейшей задачей было добиться одновременно представительности и стабильности, учитывая в особенности то, что предыдущие режимы были не только политически репрессивными, но также и крайне неэффективными. Однако каждая из стран проходила через это испытание сообразно своим конкретным условиям и собственным приоритетам.

Национальный демократический институт международных отношений (США) является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами развития демократического процесса в разных странах мира, и работает под председательством бывшего вице-президента США Уолтера Мондейла. В настоящее время НДИ проводит программы по укреплению и развитию демократических институтов в 70 государствах, включая Россию, Болгарию, Албанию, Пакистан, Чехословакию, Филиппины, и к этой работе привлекает экспертов и специалистов из многих стран. Программы НДИ разделены на несколько основных направлений: избирательная деятельность, обучение представителей политических партий, помощь представителям законодательных органов, гражданское просвещение, реформирование органов местного самоуправления.

Некоторые из этих программ, такие как помощь органам местного самоуправления, политическим партиям, гражданское просвещение, проводятся НДИ в России начиная с августа 1989 г. В июне 1992 г. Национальный демократический институт открыл постоянные представительства в России, на Украине и в Средней Азии.

Данная статья продолжает цикл публикаций НДИ в журнале "Полис", открытый в предыдущем номере (см. "Полис", 1993, N2 2, с. 107 и сл. ).

I.

Наряду с отмеченными факторами общего порядка, на выбор избирательных систем влияли и другие обстоятельства. Особое значение имели электоральные традиции коммунистического периода, а также — если говорить о странах, где имелся соответствующий опыт, — память о периоде демократии в предшествовавшие коммунистическому режиму времена.

Электоральная традиция коммунистического периода вызывала две взаимно противоположные реакции. Первая представляла собой естественную реакцию отторжения: все, что унаследовано от коммунистического режима, — плохо и потому должно быть заменено. Другой реакцией, имевшей место, быть может, на уровне подсознания или продиктованной соображениями удобства, было отношение к прежней практике как к приемлемой — по крайней мере в качестве исходного рубежа.

По отношению к прошлому демократическому опыту также явственно наблюдались две взаимно противоречивые реакции. С одной стороны, новые политики, взявшие на себя бремя принятия решений, с понятной ностальгической устремленностью в прошлое обращались к докоммунистической эре в поисках модели. С другой стороны, они признавали наличие ошибок, совершавшихся в тот период, — ошибок, которые зачастую оборачивались политической нестабильностью, неустойчивостью правительств, что облегчало свержение демократических режимов: перед войной — фашистскими, после — коммунистическими силами.

Каждой из рассматриваемых стран приходилось также решать, каким образом строить свою партийную систему. Во всех из них в переходный период возникло множество партий в дополнение к уже существовавшим компартиям и их сателлитам. Новые партии испытывали недостаток — особенно на местах — в действенных структурах, а также в материальных средствах. Данные обстоятельства указывали на целесообразность выработки регламентации, которые содействовали бы консолидации партий, поощряя создание широких коалиций, способных успешнее конкурировать с хорошо организованными компартиями. Поэтому в некоторых из этих стран при введении системы пропорционального представительства право партии на получение мест в парламенте обусловливалось определенным минимальным уровнем ее поддержки избирателями на выборах. Так, в Чехословакии устанавливался 5-процентный минимум, в Венгрии и Болгарии — 4-процентный. Эти барьеры предназначались для того, чтобы удерживать малые партии от самостоятельного выступления на выборах, подрывающего — к выгоде компартии — оппозиционную коалицию. Подобным же образом в той же Болгарии, а также Венгрии и Польше при введении мажоритарной системы был избран вариант с голосованием в два тура, потому что такой вариант скорее мог побудить к созданию партийных коалиций и способствовать консолидации партий, чем вариант проведения одноэтапных выборов.

Определенную роль при принятии тех или иных решений играли и интересы компартии, а также то, в какой степени она еще сохраняла в данной стране относительно сильные позиции. В Болгарии, например, решение о том, чтобы половину парламента избирать по мажоритарной системе в одномандатных округах, многие расценили как играющее на руку компартии, чьих кандидатов население в принципе лучше знало. Некоторым противовесом служило решение проводить выборы в два тура: оно давало возможность оппозиционным партиям во втором туре совместно выдвинуть единого кандидата, что повышало шансы последнего нанести поражение кандидату от компартии.

II.

Неудивительно, учитывая взаимно противоречивый характер принимавшихся в расчет соображений, что страны Восточной и Центральной Европы остановили свой выбор на разных избирательных системах. Все эти страны можно, несколько огрубление, подразделить на три группы: 1) Чехословакия, Румыния и ГДР, избравшие пропорциональные системы; 2) Польша, сохранившая унаследованную от коммунистического режима мажоритарную систему с голосованием в два тура; 3) Болгария и Венгрия, принявшие смешанные системы, или, точнее, такие системы, когда выборная кампания складывается из двух (или более) компонентов, в которых реализуются соответственно принцип пропорционального представительства и принцип большинства. Кстати, в Румынии одновременно с выборами в законодательный орган по пропорциональной системе проводились прямые президентские выборы по мажоритарной системе с голосованием в два тура.

В Болгарии в Народное собрание половина из 400 депутатов избиралась по мажоритарной системе в одномандатных округах в два тура. Остальные 200 депутатов избирались на основе принципа пропорционального представительства по так называемому методу д'Ондтав сравнительно небольших округах (в них большей частью избиралось от 4 до 11 депутатов, лишь в одном из округов — 17, да еще в столичном Софийском — 26). Какой-либо взаимоувязки обеих частей избирательного механизма не предусматривалось.

В ГДР выборы всех 400 депутатов Народной палаты проходили в соответствии с избирательным законом, которым предусматривалась пропорциональная система в чистом виде, без установления для представительства партий барьера в виде обязательного минимума избирательской поддержки. Выборы проводились по 15 довольно крупным округам, избиравшим в среднем по 27 депутатов. Такой выбор со стороны ГДР обусловлен рядом причин. Во-первых, данная система уходила историческими корнями в практику Веймарской республики. Во-вторых, ГДР испытывала влияние Федеративной Республики Германии, чья избирательная система, если не считать требуемого от партий преодоления 5-процентного барьера, в целом основана на принципе пропорционального представительства*. Наконец, на определении структуры избирательной системы сказалось участие в "круглом столе" множества небольших группировок, таких, как Новый форум и Демократическое возрождение. Сыгравшие столь значительную роль в низвержении коммунистического режима, эти группировки в день выборов распростились бы со всем своим влиянием, если бы была принята оговорка о минимальном проценте голосов.

В тогдашней Чехословакии принятие закона о выборах, предусматривающего избрание двух палат парламента: Народной палаты (200 мест) и Палаты национальностей (150 мест — по 75 от Чешской и Словацкой республик), — явилось результатом переговоров между различными партиями. Ведущая роль принадлежала компартии, преобладавшей в парламенте, и Гражданскому форуму, лидер которого Вацлав Гавел занимал пост президента и который доминировал в коалиционном правительстве. Входившие в правительство коммунисты в основном не были приверженцами строгой ортодоксии и действовали более или менее независимо от партии, уже находившейся в состоянии расстройства. В согласии с существовавшей в Чехословакии традицией, была принята избирательная система, основанная на принципе пропорционального представительства; создавалось 12 избирательных округов; предусматривалось, что партия, выступающая на выборах, для получения мест в парламенте должна набрать не менее 5 % голосов избирателей хотя бы в одной из двух республик.

Предоставляя голосующим определенную возможность проявить избирательный подход к самим кандидатурам, закон предусматривал, что если более 10% голосовавших за данную партию воспользовались своим правом произвести среди предложенных ею кандидатов персональный отбор, то это может повлечь за собой изменение порядка кандидатур в партийном списке. Так, кандидаты, на чью долю пришлось бы более 50% проявленных избирателями предпочтений, должны были занять в списке место согласно числу поданных за них голосов, независимо от порядкового номера, под которым они первоначально значились в списке. На состоявшихся выборах, несмотря на высокий образовательный уровень и активность избирателей, изменения порядка кандидатур в партийных списках не произошло.

* Точнее, в ФРГ действует т. н принцип персонализированного пропорционального представительства, который еще называют "пропорциональность с эффектами смешанной избирательной системы". — Ред

Примененный метод распределения мест в парламенте между партиями заключался в следующем. Общее число опущенных в избирательные урны в данном округе бюллетеней, признанных действительными, делили на число оспариваемых в этом округе депутатских мандатов и прибавляли единицу (получали "избирательную квоту"). Число голосов, поданных в округе за список данной партии, делили на "избирательную квоту" и таким образом определяли, сколько депутатских мест по данному округу приходятся на данный список. В отношении нереализованных в округах голосов и оставшихся незанятыми депутатских мест та же процедура применялась на республиканском уровне, причем места, оставшиеся и после этого незанятыми, предоставлялись тем из партий, у которых образовался в округах наибольший средний "остаток" (т. е. уже не передавались далее, для распределения на общенациональном уровне).

В Венгрии была принята особенно сложная система, результаты применения которой были довольно непредсказуемы. Из 386 депутатов парламента 176 избирались по мажоритарной системе в два тура в одномандатных округах, 152 — по пропорциональной системе в 20 сравнительно небольших округах, а остальные 58 избирались на общенациональном уровне путем применения пропорционального принципа к голосам, оказавшимся "неиспользованными" (как определено в законе) на двух предшествующих уровнях.

Для избрания по одномандатному округу кандидату требовалось, чтобы в его пользу было более половины бюллетеней из числа признанных действительными, при условии, что в выборах участвовало большинство зарегистрированных избирателей. Бели эти условия оказывались невыполненными, проводился второй тур. В случае, если в первом туре в голосовании участвовало меньше необходимого количества избирателей, за всеми кандидатами сохранялось право участвовать во втором. Если ни один из кандидатов не получал в первом туре (абсолютного) большинства, на второй тур проходили трое, получившие наибольшее количество голосов, а также все получившие более 15%.

На региональном уровне применялась система окружных избирательных квот. Избирательная квота определялась путем деления общего числа действительных бюллетеней по округу на число оспариваемых депутатских мандатов, плюс единица. По каждому списку избранными считалось столько кандидатов, сколько избирательных квот содержалось в числе поданных за данный список голосов. Если в итоге этой процедуры подсчета какое-то число депутатских мест по данному округу оказывалось незанятым, эти вакансии передавались для распределения на национальном уровне. В национальной избирательной комиссии суммировались не реализованные на двух предшествующих уровнях голоса. Допускались коалиции или объединение списков; устанавливался 4-процентный барьер на общенациональном уровне.

В Польше переговоры за "круглым столом" проходили тогда, когда надежды на возможность подлинно демократического исхода были не столь радужными, и такое несколько ограниченное видение перспектив находит отражение в той избирательной системе, на которую согласилась оппозиция, возглавлявшаяся "Солидарностью". Была сохранена унаследованная от коммунистического режима мажоритарная система с голосованием в два тура. С согласия оппозиции было предусмотрено свободное выдвижение кандидатов для избрания всех 100 депутатов сената и 35% (161 из 460) депутатов сейма. Право претендовать на остальные 65% мест в этой нижней палате было зарезервировано для кандидатов, которых выдвигает и поддерживает правящая партия совместно с другими партиями, выступающими в коалиции с нею. Чтобы быть избранными сразу в первом туре, кандидату необходимо было собрать более половины всех поданных голосов. Если (абсолютного) большинства в первом туре не получал ни один из кандидатов, то на второй тур проходили двое, набравшие наибольшее количество голосов. Как и в Венгрии, выборы считались в данном округе состоявшимися, если проголосовало не менее половины зарегистрированных избирателей.

В Румынии Временный совет национального единства избрал для выборов в обе палаты парламента пропорциональную систему. Палата депутатов должна была, в принципе, состоять из 387 депутатов, хотя их количество могло быть и увеличено. Если партии, представляющей какое-либо из национальных меньшинств и зарегистрированных до вступления в силу закона о выборах, не удалось в обычном порядке провести на выборах ни одного своего кандидата, то все же одно место в палате депутатов ей предоставлялось автоматически. В сенате предусматривалось 119 мест, из них каждому округу отводилось от 2 до 4, Бухаресту — 14.

Временный совет находился полностью под контролем Фронта национального спасения, однако другие партии, в т. ч. либеральная, крестьянская и социал-демократическая, добивалась изменений в избирательной системе. Именно оппозиция, и особенно либеральная партия, по вполне очевидным причинам настаивала на принятии пропорциональной системы.

III.

Как это часто бывает при разработка регламентации избирательного процесса после периода диктатуры, особая забота была проявлена в отношении обеспечения подлинно демократического характера выборов. В странах Восточной и Центральной Европы в этом была тем большая необходимость, что там продолжала в той или иной форме существовать и выступала на выборах правящая партия старого режима.

Поэтому, с точки зрения оппозиции, требовалось непременно обеспечить два существенно важных момента: предупредить нарушение справедливой процедуры выборов — особенно в том, что касается административной стороны их проведения — теми, кто олицетворял остатки старого режима, и создать противовес преимуществам, которыми компартии обладали вследствие длительного пребывания у власти. Однако, как ни странно, многое из практики коммунистических времен в области управления процедурой выборов было сохранено по разным причинам, будь то инерция, или по видимости беспристрастный характер этой практики, или просто отсутствие реальной возможности ввести взамен другие механизмы.

В отдельных странах на организацию и развертывание выборных кампаний специфически повлиял и сам переходный период. Группы, игравшие ведущую роль в переходных процессах в своих странах, — небольшое число таких групп, — неизбежно приобретали значительный контроль над такими существенными аспектами избирательного процесса, как управление процедурой выборов, доступ к средствам массовой информации (СМИ) и финансирование избирательных кампаний. Исключение составляла ГДР, где группировки, возглавившие движение за ниспровержение коммунистического режима, были вскоре оттеснены в сторону. Решающая роль в этом принадлежала западногерманским партиям, которые, оказывая финансовую поддержку соответствующим партиям на востоке страны и помогая коллегам обрести респектабельность, тем самым способствовали тому, что характер переходного процесса полностью изменился.

IV.

Во всех рассматриваемых странах местные власти готовили списки избирателей на основе данных переписи населения, находящихся в распоряжении либо тех же местных, либо центральных властей. Теоретически гражданам ничего не требовалось предпринимать, чтобы оказаться в списках избирателей. В отдельных странах, таких как Болгария и Румыния, командиры воинских частей производили регистрацию личного состава. В Чехословакии, напротив, было строго запрещено создавать избирательные участки — а следовательно, и составлять списки избирателей, — где бы фигурировали только военнослужащие. Те, кто принимал политические решения, считали, что необходимо принять меры по недопущению какого-либо давления на военнослужащих, особенно в форме коллективных санкций, попытки применения которых были бы возможны, если бы голосование военных было заведомо распознаваемо в итогах голосования населения в целом.

Списки избирателей вывешивались, а в некоторых случаях каждому из зарегистрированных доставлялось на дом письменное уведомление. После обнародования списков граждане могли предъявлять соответствующим властям претензии относительно точности списков. Принимавшиеся властями решения могли быть обжалованы в местные суды. Возможность обжалования, которая была бы, может быть, чрезвычайно важна в странах с устоявшимися демократическими традициями, пожалуй, не столь много значила в странах Восточной Европы, учитывая характер правосудия при коммунистических режимах. Тем не менее практика судопроизводства представляла хоть какой-то способ контролировать местный административно-управленческий аппарат, все еще находившийся в значительной степени под контролем коммунистических структур.

Характерной чертой регистрационных процедур было то, что они обычно включали и практику выдачи открепительных талонов. В некоторых из стран местные власти выдавали избирателям, заявляющим, что не смогут голосовать по месту регистрации, регистрационные карточки, дававшие им возможность голосовать в другом месте. При этом обычно имя избирателя вычеркивалось из регистрационного списка, а затем вносилось в особый раздел другого регистрационного списка — по месту предстоящего голосования. Смысл был в том, чтобы дать наибольшему числу избирателей возможность явиться к избирательным урнам в день голосования. В то же время при столь либеральном порядке могла появляться возможность для двукратного голосования и других махинаций. В Болгарии для предупреждения данного рода махинации власти ставили проголосовавшему в удостоверение личности (гражданский паспорт) отчетливый штамп.

V.

В каждой из стран утверждалась центральная комиссия по проведению выборов — необходимая мера, позволяющая надежнее обеспечить справедливый и свободный характер выборов. Обычно создавалась система избирательных комиссий трех уровней, включавшая центральную, или национальную, окружные и участковые комиссии. В таких системах предусматривалась возможность апеллировать к комиссиям более высокого уровня. Формирование состава избирательных комиссий осуществлялось четырьмя различными способами.

Первый способ подбора состава общенациональной избирательной комиссии состоял в том, что в нее включалось по равному числу представителей всех партий, выступающих на выборах. Такой способ знаменовал полный разрыв с наследием коммунистического режима. Он был применен в Чехословакии и ГДР.

Второй способ был подобен первому, с тем, однако, отличием, что к представителям партий добавлялось еще несколько членов комиссии, назначенных парламентом или местными властями после консультаций с партиями. Несмотря на то, что этих отобранных на правительственном уровне членов комиссии было меньше, чем представителей партий, данный способ нес в себе некоторый риск, поскольку органы, их выбиравшие, все еще контролировались коммунистическими структурами. Этот способ был применен в Венгрии.

Третий способ предусматривал включение в комиссии фиксированного числа представителей партий (по одному от партий с наибольшими списками кандидатов), а также некоторого — меньшего — числа судей (или, на низшем уровне, юристов, знатоков законов либо других уважаемых граждан), определяемых по жребию. Данный способ был сопряжен с очевидным риском ввиду существовавшей при коммунистическом режиме тесной связи между судебной властью и правящей партией. В Румынии, где был применен этот способ, риск усугублялся еще и тем, что допускалось формирование комиссий еще до назначения в них представителей партий, т. е. в составе лишь судей. Да и приступать к работе представители партий могли лишь за одну-две недели до выборов.

В соответствии с четвертым способом, формировались комиссии, включавшие лиц, назначавшихся основными партиями — участницами "круглого стола". Кроме того, те же партии рекомендовали несколько беспартийных членов комиссии. В Болгарии, где был применен этот способ, комиссии формально назначались президентом республики и местными властями.

VI.

Серьезнейшее внимание при обсуждении проектов избирательных законов уделялось созданию механизмов для обеспечения справедливого характера проведения выборной кампании. Особенно важное значение придавалось вопросу о доступе к средствам массовой информации, или, в более широком смысле, о роли СМИ в выборной кампании. Государство или компартия (или примыкающие к ней организации, такие как профсоюзы) полностью владели радио и телевидением и контролировали их, что в значительной мере относится и ко всем другим средствам массовой информации.

Были установлены общие нормы, в соответствии с которыми партиям и кандидатам предоставляется свободный и равный доступ к средствам массовой информации. В исполнении данных норм, однако, наблюдались значительные различия. В Венгрии и Чехословакии политическим партиям было предоставлено эфирное время на радио и телевидении для политической рекламы. В Чехословакии все партии получали равное время, в Венгрии же определенная часть предоставляемого времени распределялась между партиями пропорционально числу выдвигавшихся ими кандидатов.

В Болгарии партиям также предоставлялось эфирное время на радио и телевидении. На телевидении в течение трех вечеров в неделю правящей партии и ведущей оппозиционной коалиции отводилось по 20 минут, третьей по величине партии — 15 минут, остальные партии распределяли между собой 5-минутные отрезки телепрограммы. Радио и телевидение обязывались также освещать ход избирательной кампании каждой из партий, расходуя для этого эфирное время пропорционально числу их кандидатов.

Больше всего проблем, связанных с обеспечением доступа к средствам массовой информации, — и это не удивляет — было в Румынии: устанавливая принцип равенства и свободы доступа к СМИ, закон, однако, не содержал никаких конкретных норм, регулирующих его исполнение, так что на практике принцип не соблюдался. Фронт национального спасения сохранял жесткий контроль на радио и телевидении и потому наиболее полно освещал собственную избирательную кампанию. Оставались в силе и некоторые другие, весьма специфические установления, перешедшие по наследству от режима Чаушеску, как, например, обязательная регистрация в органах власти пишущих машинок и иной множительной аппаратуры. Правительство отказало оппозиции и в разрешении пользоваться множительной техникой, предоставляемой иностранными подданными; в то же время печатники в правительственных типографиях отказывались печатать некоторые материалы оппозиции. Эти проблемы, несомненно, затрудняли ведение оппозиционными партиями своих избирательных кампаний.

Серьезной проблемой во всех рассматриваемых странах было также финансирование избирательных кампаний. Компартии обладали значительными преимуществами по части материальных ресурсов, и потому оппозиционные партии настаивали на создании механизмов, обеспечивающих хоть какой-то противовес. В некоторых случаях перед оппозиционными партиями маячила перспектива оказаться не в состоянии эффективно или даже вообще как бы то ни было вести свою избирательную кампанию без финансовой помощи в какой-либо форме.

Фонды финансирования избирательных кампаний, развертываемых партиями и кандидатами, складывались главным образом из субсидий, поступивших из госбюджета. Такие субсидии выделялись в Болгарии, Венгрии и Румынии (хотя в Румынии критерии для предоставления таких субсидий были далеко не ясны). В то же время в Чехословакии закон специально требовал, чтобы партии сами финансировали свои избирательные кампании. Но закон предусматривал и процедуру, позволяющую партиям получать для финансирования своих избирательных кампаний банковские займы. После же выборов всем набравшим в любой из двух республик более 2% голосов, поданных за кандидатов в депутаты любой их двух палат, предоставлялось "возмещение" понесенных расходов за счет госбюджета из расчета 10 крон за каждый полученный голос.

Помимо субсидий, правительство иногда предоставляло оппозиционным партиям возможность пользоваться зданиями и оборудованием, но ни в одной из рассматриваемых стран подобные жесты никоим образом не могли компенсировать огромный диспаритет финансовых возможностей этих партий, с одной стороны, и компартий — с другой. Ввиду, как правило, тяжелейшего экономического положения в этих странах, партии не могли рассчитывать на солидные пожертвования частных лиц. Сократить разрыв во многих случаях помогала финансовая помощь, поступавшая из-за рубежа как от частных лиц, так и от организаций. Отношение закона к иностранной помощи было в разных случаях различным: от молчаливого разрешения до полного запрещения. Закон о выборах в Болгарии из собственной общей нормы, гласящей, что партии не принимают иностранной помощи, делал исключение для выборов 1990 г.

VII.

Тайное голосование является одним из основополагающих элементов подлинно демократической избирательной системы. И что касается рассматриваемых стран, во всех из них законодательство о выборах не только гарантировало тайное голосование, но и определило его как обязательное. Голосование без захода в кабину в некоторых случаях прямо запрещалось (как в Болгарии), а оказание помощи избирателю внутри кабины при голосовании допускалось лишь в весьма конкретных оговоренных случаях. Исключение составила Румыния, где родственникам, или сотрудникам избирательного участка практически без ограничений разрешалось оказывать избирателю помощь внутри кабины при голосовании.

Важность четкого формулирования положений о тайном голосовании связана с наследием электоральной практики при коммунистических режимах. Хотя возможность тайного голосования тогда обычно прописывалась в законе, существовало обыкновение голосовать открыто. На голосование с использованием кабины нередко смотрели с подозрением. К тому же созданный при коммунистическом режиме аппарат и в переходный период все еще функционировал. Следовательно, те или иные формы запугивания избирателей и оказания на них давления все еще были вполне возможны, и этому надо было поставить заслон. Было сочтено необходимым, упреждая страхи и опасения, вменить тайное голосование в обязанность и широко оповестить об этом.

С заинтересованностью в обеспечении тайны и обеспечении гласности все обстояло прямо противоположным образом, когда дело касалось подсчета голосов: то, что при коммунистическом режиме было тайным (помогая рождению невероятных показателей большинства голосов), теперь должно было стать как можно более открытым, чтобы обеспечить справедливый характер избирательного процесса и доверие к нему. Один из способов придать открытость работе электоральной администрации, как уже говорилось выше, состоял в том, чтобы включать в избирательные комиссии представителей различных партий. Еще один способ состоял в том, чтобы к присутствию при подсчете голосов и сведении данных в таблицы допускать лиц, не входящих в состав комиссий. В Болгарии получали право присутствовать при подсчете голосов на всех уровнях кандидаты, их помощники, функционеры партий, репортеры и гости (т. е. члены непартийных организаций и международные наблюдатели). В ГДР и Венгрии закон определял деятельность электоральной администрации как "общественную" ("public"), тем самым гарантируя любому гражданину, а в особенности средствам массовой информации право контролировать избирательный процесс во всех его аспектах. Напротив, в Чехословакии, где было значительно меньше опасений по поводу возможных злоупотреблений в ходе избирательного процесса, право находиться в пределах избирательных участков в то время, когда там шел подсчет, получали только члены комиссии более высокого уровня, а также лица, уполномоченные центральной избирательной комиссией.

В целом в избирательных законах восточноевропейских стран не затрагивалась в явной форме проблема сохранности бюллетеней после подсчета голосов. Проблема, между тем, имела важное значение, особенно в случае необходимости проведения повторного подсчета, как это произошло кое-где в Болгарии.

Невзирая на то, что в местных органах власти продолжал царить статус-кво периода коммунистического режима, в ряде стран именно на эти органы была без особых сомнений возложена задача хранения материалов выборной кампании после ее завершения. В ГДР, однако, материалы направлялись в национальную избирательную комиссию. В Венгрии их также, в случае опротестования, отсылали для пересмотра не в местный муниципальный совет, а в компетентную избирательную комиссию.

С довольно значительными сложностями была сопряжена постановка вопроса о судебном пересмотре материалов выборной кампании в ходе избирательного процесса. Бели в демократических странах с прочно утвердившейся законностью судебный пересмотр служит важной гарантией, то в странах Восточной и Центральной Европы тут возникали особые проблемы. Соучастие органов правосудия в коммунистическом правлении, оказавшее свое воздействие на отбор и подготовку судей, означало, что в деле обеспечения справедливой процедуры нельзя было в полной мере полагаться на суды. В результате оппозиционные партии, как правило, считали нежелательным судебное вмешательство в избирательный процесс. Тем не менее в определенных обстоятельствах, когда, в частности, дело касалось не столь деликатных вопросов, например регистрации, суды обеспечивали дополнительный контроль.

Что касается надзора за действиями электоральной администрации, особенно в связи с подсчетом голосов, то во всех рассматриваемых странах полагались прежде всего на самих ее сотрудников: любое решение, принятое избирательной комиссией, всегда могло быть оспорено путем обращения в вышестоящую комиссию. Но суды все же не были полностью отключены от избирательного процесса. В Чехословакии и Венгрии решения центральной или общенациональной избирательной комиссии в случае обжалования подлежат пересмотру в Верховном суде, решение которого являлось окончательным. В Венгрии, кроме того, можно было обжаловать решение избирательных комиссий предшествующих уровней в местные или муниципальные суды; решения этих судов также являлись окончательными. В то же время в Болгарии и Румынии решения о признании депутатских мандатов действительными или недействительными выносила соответствующая палата парламента; пересмотру же в суде могли быть подвергнуты вопросы, относящиеся к процедурам выдвижения и утверждения кандидатов.

VIII.

В заключение, вкратце подытоживая сказанное, зададимся вопросом, достигли ли реально своих целей избирательные системы, принятые в странах Восточной и Центральной Европы для проведения выборов 1990 г. Что касается обеспечения возможно более полного представительства населения, мы вправе утверждать, что данная цель была в основном достигнута: избиратели имели возможность относительно свободно реализовать при голосовании свой выбор, и какого-либо недопустимого искажения их волеизъявления избирательными механизмами не произошло.

Некоторое время спустя после окончания выборов оказалось, что парламенты стран Восточной и Центральной Европы, судя по данным опросов общественного мнения, уже не отражают настроений избирателей. Это — обычное явление, в той или иной, пусть меньшей, степени, наблюдаемое всюду. И если в странах Восточной и Центральной Европы оно оказалось более ярко выраженным, то это не столько из-за электоральных систем, сколько потому, что выборы проходили в условиях резких изменений переходного периода. Все же с наибольшими трудностями, связанными с проблемой легитимности, столкнулись парламенты в тех странах, где выборы проводились на более раннем этапе переходного процесса, — таких, как Болгария и Румыния, — и где, следовательно, в большей мере сохраняли свой контроль коммунисты или бывшие коммунисты.

Проблема вообще заключалась не в волеизъявлении избирателей, а в формировании их воли. А в отношении этого процесса законодательство о выборах имело разве что ограниченную область влияния — а именно в части регулирования избирательных кампаний. Оно и влияло, насколько это было возможным, и лишь в Румынии в отношении обеспечения открытости кампании и справедливого характера ее ведения были многочисленные и серьезные нарекания.

По вопросу же о том, достигнута ли цель создания механизмов для решения проблем, доставшихся в наследство от коммунистического режима, вынести вердикт несколько труднее. В странах региона до сих пор нелегко отыскать где-нибудь политическую стабильность. Но политическая нестабильность почти по определению представляет собой черту, внутренне присущую любому переходному процессу. Избирательные системы мало что могли противопоставить существующим глубоким политическим причинам, порождающим нестабильность.

В то же время странам Восточной и Центральной Европы более или менее удалось сдержать свою политическую нестабильность, даже по западным стандартам. Нестабильность, как представляется, вызывает столь большую озабоченность лишь по причине тяжелейших проблем, с которыми сталкиваются эти страны. Тем не менее заложенные в выборе электоральных систем альтернативы, несомненно, могли бы быть более всесторонне исследованы с учетом своеобразия условий той или иной страны и под углом зрения необходимости более полного привлечения всех слоев и групп населения к участию в переходном процессе.

Коротко говоря, легитимность получила перевес над стабильностью. Процесс демократизации в странах Восточной и Центральной Европы, если рассматривать его в долгосрочной перспективе, продвигается. В данном контексте выбор избирательных систем этими странами имел, если взвесить все, сравнительно менее существенное значение. Действительно важные альтернативы касаются тех проблем политики, которые встают перед вновь избранными и сформированными исполнительными и законодательными органами в каждой из стран региона.