Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

О РЕФОРМЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В ИТАЛИИ

И. Б. Левин

ЛЕВИН Илья Борисович, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО, член Редколлегии "Полиса".

Италия, как и Россия, стоит в настоящее время перед неотложной необходимостью создания новой избирательной системы. К этому ее принуждает острейший общественно-политический кризис. Раскрытие массового взяточничества и связей политиков с мафией усугубило этот кризис до крайности, привело к небывалому в мирное время падению доверия к правящей элите, государственной и политической системе в целом. Одной из главных причин такого кризиса доверия называют пороки существующей избирательной системы. Соответственно, путь выхода из кризиса видят в ее реформе. После двух референдумов, 1992 и 1993 г., эту реформу можно считать начавшейся. Анализируется мировой опыт, идет отбор и обсуждение вариантов избирательного законодательства, которое отвечало бы условиям внутреннего и внешнего положения страны к середине 90-х годов. При этом общее направление пересмотра не вызывает сомнений: пропорциональный принцип представительства сменяется мажоритарным.

Итальянский опыт представляется поучительным для России по крайней мере в трех отношениях. Поскольку функционирование избирательной системы можно понять и оценить только во взаимосвязи с формой правления в данной стране (характер власти, тип и структура ее органов), а, с другой стороны, с ее политической культурой, природой и устройством ее политических партий, этот опыт позволяет проследить, во-первых, как и отчего "исправные" было электоральные законы перестают соответствовать заданным целям, вступают с ними в противоречие по мере того, как эволюционируют другие институты общества и государства.

В ходе реформы, во-вторых, идет поиск всего наиболее ценного не только в нормативных актах и практике проведения выборов в зарубежных странах, но и в их подходах и методах реформирования собственных избирательных систем. Дебаты по избирательной реформе в парламенте и прессе Италии выглядят в этом отношении своеобразной лабораторией, выявляющей и синтезирующей основные мировые тенденции в данной области.

Наконец, в-третьих, интересны те конкретные решения и ходы, которые предпринимаются с целью оптимизации избирательной системы, нахождения балансов справедливости и рациональности, демократии и эффективности. В процессе этих поисков вырисовываются и те пределы, за которые не может выйти пересмотр избирательной системы в цивилизованном обществе, дорожащем своими демократическими устоями.

1. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ: ОТ ТОТАЛИТАРИЗМА К МНОГОПАРТИЙНОСТИ, ОТ МНОГОПАРТИЙНОСТИ К ЗАСИЛЬЮ ДВУХ БЛОКОВ?

После двадцати лет диктатуры Муссолини усилия депутатов Учредительного собрания, разрабатывавшего Конституцию Итальянской республики в 1946—1947 гг., были, естественно, направлены в первую очередь на обеспечение политического плюрализма. Установка на создание гарантий многопартийности четко прослеживается поэтому как в законах о политических партиях, так и в избирательном законодательстве.

Роль и место политических партий закреплены уже в самой Конституции 1947 г. Ее ст. 49 определяет партии не просто как плод права граждан "свободно обьединяться в партии", но и как инструмент, посредством которого они могут "демократическими методами содействовать определению национальной политики". Более того, с течением времени трактовка партий как основного, если не единственного, канала постоянного участия граждан в управлении государством утвердилась и в юридической литературе, и в политической практике. Формально Конституция наделила граждан — помимо эпизодического, раз в пять лет, участия в выборах —правом воздействовать на государственную политику также путем составления и подачи петиций (ст. 50) и голосования на референдумах (ст. 75). Однако за минувшие почти полвека статья о петициях не была использована ни разу, а статья о референдуме получила применение только с середины 70-х годов, причем лишь в самое последнее время инициатива ее реализации начала выходить из-под жесткого контроля политических партий.

Роль партий дополнительно подчеркнута парламентским регламентом (распределение депутатов по партийным фракциям) и традицией (обязательность консультаций президента с лидерами партий в процессе разрешения правительственного кризиса). Особенно же велика эта роль в организации избирательного процесса, где партии выступают ключевым звеном на всех его этапах: выдвижения и регистрации кандидатов партийными списками; мобилизации и распределения финансовых средств (в первую очередь — через закон о финансировании партий из государственной казны); проведения предвыборной агитации, контроля за ходом голосования и подсчетом голосов (путем назначения партийных представителей в наблюдательные и избирательные комиссии).

В основу итальянской избирательной системы положен критерий максимальной пропорциональности как наиболее отвечающий демократическому принципу многопартийности. Члены палаты депутатов (630 чел. ) избираются по 32 многомандатным округам, причем избранными считаются те, за кого проголосовала полная минимально необходимая квота электората (результат деления числа признанных действительными бюллетеней на 630). Остатки голосов, т. е. неполные квоты, сохраняющиеся у партий, сводятся в т. н. единый общенациональный округ и делятся на число не получивших мандата кандидатов, пропорционально сумме остатков каждого списка. Используется метод д'Ондта— наибольшего общего знаменателя, или наибольшего среднего арифметического (сумма остатков каждой партии делится на возрастающее число, пока оно не сравняется с числом не распределенных мандатов; затем полученные величины, против каждой из которых проставляется название списка, ранжируются в убывающем порядке; соответственно этому распределяются оставшиеся мандаты, доставаясь, естественно, по преимуществу спискам с наиболее высокими коэффициентами).

До сих пор избиратель имел возможность проголосовать не только за определенную партию, но и выразить свое предпочтение (преференцию) четырем кандидатам в избранном им партийном списке. По первоначальному замыслу это должно было расширять возможности отдельного избирателя и местной общественности влиять на формирование парламента. Многолетняя практика, однако, показала, что преференциальные голоса, особенно в южных районах с господствующей там т. н. "народной мафиозной культурой", в первую очередь становятся предметом купли-продажи. С помощью различных, порой довольно изощренных уловок (одной из наиболее распространенных является, например, использование нормографа — шаблона, по которому нужные имена вписываются в бюллетень) местным боссам удалось контролировать распределение преференциальных голосов и таким образом держать в зависимости отдельных депутатов, а также целые фракции в тех или иных политических партиях. Система преференциальных голосов вызывала все более резкую критику и, наконец, в результате референдума 9 июня 1991 г. число их было сокращено до одного, результатом чего стало усиление влияния партий (т. е. их центральных органов) на отбор кандидатов, а в конечном счете — на формирование состава парламента.

В отличие от палаты депутатов в основу избрания сената республики положен, казалось бы, отчетливо мажоритарный принцип: все 315 сенаторов должны избираться в одномандатных округах в один тур. В действительности, однако, законом предусмотрено условие, которое в корне меняет дело: избранным сразу считается лишь кандидат, набравший не менее 65% голосов в данном округе (практически это удавалось реализовать лишь в одном округе с однородным немецкоязычным населением). Кандидатам в сенаторы поэтому приходится блокироваться друг с другом, т. е. создавать те же партийные списки, между которыми в дальнейшем и распределяются мандаты по уже известной формуле д'Ондта, — только не в национальном, а в областном масштабе (за каждой из 20 областей страны в верхней палате зарезервировано определенное число мест).

Сознавая, что полная или "чистая" пропорциональность невозможна, так как ведет к дезорганизации и анархии, "отцы" послевоенной итальянской избирательной системы предусмотрели кое-какие ее ограничения. Так, к дележу общенациональных остатков голосов допускаются только те партии, чьи кандидаты набрали необходимый для избрания минимум голосов хотя бы в одном округе и в целом получили поддержку не менее 300 тыс. избирателей. Если эти два условия не выполнены, мандаты, потенциально предназначенные данному списку, распределяются между более удачливыми партиями (наиболее известным случаем такого рода были выборы 1972 г., когда одна из левых партий, собрав в целом более 600 тыс. голосов, т. е. почти 2%, но не сумев провести ни одного кандидата в каком-то отдельном округе, не получила ни одного места в парламенте. Исключение было сделано и для выборов мэра и муниципального совета в пунктах с населением до 5 тыс. жителей (более половины мандатов здесь получает список, собравший простое большинство).

Однако в сравнении с избирательными системами других государств такие ограничения выглядят незначительными. Можно утверждать, что ни в одной другой высокоразвитой стране сочетание многопартийности и пропорциональности не получило до сего дня столь полного выражения, как в Италии. Но именно это сочетание оказалось в настоящее время в фокусе критики. Выдвигаемые обвинения можно сгруппировать в основном в следующих пунктах.

— Существующая избирательная система поощряет многопартийность, доводя ее до неприемлемых крайностей. В парламенте постоянно представлены около десятка партий. Формирование правительства в силу этого затруднено, а его устойчивость мала. За послевоенные годы в стране сменилось более полусотни кабинетов. Даже если принять месячную продолжительность правительственного кризиса как среднюю (в действительности — большую), то и тогда это означает, что за неполные полвека Италия более четырех лет прожила вообще без дееспособной исполнительной власти. Все это не может не сказываться на функционировании государственных структур, обостряя до опасного уровня известное противоречие между демократией и эффективностью.

— В условиях жесткого противостояния двух крупных партий-блоков, ХДП и ИКП, подстегиваемого всей обстановкой холодной войны, роль мелких промежуточных партий неимоверно возросла. За поддержку христианско-демократических правительств эти партии требовали повышенную плату в виде постов, должностей, привилегий. В результате нарушался сам принцип пропорциональности. Типичен случай социалистической партии, которая, собирая на выборах 10—14% голосов, была представлена в ключевых пунктах государственной системы — в госаппарате, руководстве банков, предприятий госсектора и т. д. — более широко, чем ИКП, получавшая вдвое больше голосов, и почти так же широко, как ХДП, поддерживаемая чуть ли не втрое большим числом избирателей.

— Подобная ситуация вела к перерождению самой природы отношений власть — администрация, стимулировала сращение правительственных партий с госаппаратом, усиливала тенденцию к восприятию государственной службы как кормленчества*. Сами взаимоотношения партий правящих коалиций в центре и на местах во все большей мере определялись "лоттизацией" (буквально — нарезанием делянок) должностей и "теплых мест". Все это создавало наилучшие условия для процветания коррупции и наихудшие — для борьбы с нею.

— Параллельно и взаимосвязанно развивался процесс перерождения политических партий, в рядах которых состязание взглядов, идей, платформ все более причудливо переплеталось с борьбой на почве "лоттизации". Широкое распространение получили такие уродливые явления, как торговля "мертвыми душами" (выписывание членских билетов на несуществующих людей для придания большего веса той или иной фракции, местному лидеру и т. д. ). перебежки из лагеря в лагерь, обращение к услугам мафии для подавления соперников в собственных рядах и т. п.

* Кормленчество (или кормление) — в феодальные времена система вознаграждения лиц, осуществлявших судебно-административные функции, путем предоставления им права облагать в свою пользу население управляемой ими местности. — Ред.

— Более всего, однако, падению престижа партий как политического института способствовал постепенный перенос властных функций с представительных органов (парламента, областных, муниципальных советов) на сами партии, а по существу — на их руководящие органы. В 1958 г. усилиями левой оппозиции, поддержанной широкими кругами демократической общественности, была сорвана попытка христианских демократов провести закон о контроле над партиями (в обстановке холодной войны такой контроль — по американской модели—воспринимался однозначно как шаг к подавлению компартии и ее союзников). В отсутствие контроля общества за демократичностью устройства и внутренней жизни партий их эволюция вступала во все большее противоречие с их определенным в ст. 49 Конституции предназначением. В самом деле, в той мере, в какой именно узкой партийной верхушке пропорциональная избирательная система фактически отводила главенствующую роль в формировании списков и в последующем руководстве парламентариями, сами партии из канала приобщения граждан к деятельности государства все больше становились преградой на пути такого приобщения, орудием отчуждения масс от политики. Неслучайно в последние годы широкое распространение в Италии получили "квазипартии", "непартии" и "антипартии" ("зеленые", областные лиги, "Сеть", движения феминисток, пенсионеров, охотников и т. д. ). Их появление, разумеется, связано с крупными социальными и социокультурными переменами, общими для многих стран мира, но отмеченные противоречия сыграли здесь очень важную роль.

Так назрела необходимость общей институциональной реформы (в Италии ее называют Великой реформой или переходом от Первой ко Второй республике), первым и ключевым моментом которой справедливо рассматривается реформа избирательной системы как рычаг моделирования нового социально-политического уклада.

2. В ПОИСКАХ СИНТЕЗА ДЕМОКРАТИИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ: ЧЕМ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНЫ ФРАНЦУЗСКАЯ И ГЕРМАНСКАЯ МОДЕЛИ?

С переводом проблемы избирательной реформы в практическую плоскость, особенно в связи с референдумом 18 апреля 1993 г., в Италии развернулось интенсивное изучение и обсуждение электорального законодательства зарубежных стран. Рассматриваются как "классические" англосаксонские нормы, так и более родственные итальянской системе варианты, причем не в последнюю очередь таких стран, как Япония, Мексика, Индия, где, как и в Италии, вот уже почти полвека (а то и более) властвует одна и та же политическая партия. При этом осевое направление поиска обозначено стремлением нащупать наименее травматичный путь от "расширения представительности" к большей "управляемости". Задача, иначе говоря, заключается в том, чтобы, не умаляя демократической легитимности государственной власти, придать ей больше эффективности, способности к проведению социально-экономических преобразований. Подобный сдвиг ассоциируется с переносом акцентов в электоральной сфере с принципа пропорциональности на мажоритарность. Именно этим и определяется отношение итальянских политиков и общественности к тем или иным национальным электоральным системам.

Наиболее логичным путем к усилению мажоритарного начала служит введение одномандатных округов. Предельным случаем такого рода является Англия, где кандидат, получивший относительное большинство, становится депутатом, между тем как избиратели, отдавшие голоса его соперникам, остаются без представительства в законодательном органе. Не представленным, таким образом, вполне может оказаться большинство населения. При этом, если избиратели-лейбористы еще могут утешаться тем, что их интересы выражает институционализированная "оппозиция Ее Величества" со своим теневым кабинетом, то, скажем, избиратели-либералы или социал-демократы (т. е. без малого четверть всего электората) оказываются полностью исключенными из отношений политического представительства.

В Италии подобная модель "чистой мажоритарности" взята на вооружение сторонниками радикального пересмотра нынешней системы. Их главный довод — общеизвестная правительственная стабильность в Великобритании (а также в США, где, впрочем, остальные условия — и в первую очередь иной тип политических партий — делают местную модель совершенно непригодной для применения в Европе), опирающаяся на устойчивое существование двух конкурирующих партий. Этот аргумент, однако, не только не убеждает всех, но и наталкивается на критику со стороны многих других приверженцев сдвига к мажоритарности. Они указывают на пережиточно-феодальный характер британской системы: "чистая мажоритарность" здесь не столько формирует двухпартийность, сколько задерживает (и подавляет) развитие многопартийности. К тому же в одномандатных округах "по-британски" партийно-программный компонент слишком явно приносится в жертву местническим интересам.

Последнее обстоятельство приобретает совершенно особый смысл в странах с большим разнообразием географических, культурно-исторических, этнонациональных условий. Видимо, не случайно впервые переход от одномандатных к многомандатным округам совершился в странах с выраженным полиэтнизмом: Бельгии и Швейцарии. Не менее показательна история замышлявшейся в 60-е годы, но так и не состоявшейся избирательной реформы в ФРГ. В 1966 г. к власти в этой стране пришла "Большая коалиция" (ХДС—ХСС и СДПГ), одним из условий создания которой значился переход от многомандатных к одномандатным округам. Условие это не было выполнено, как было заявлено впоследствии, из-за того, что противоречило требованию Конституции гарантировать демократичность избирательной системы. В действительности, по-видимому, решающую роль сыграл анализ политологов, убедительно показавших, что переход на одномандатные округа почти неизбежно привел бы к полному вытеснению социал-демократов из южных, католических земель, и фактическому устранению христианских демократов из северных земель, по преимуществу протестантских.

Применяя этот урок к своей стране, итальянские исследователи выражают обоснованную тревогу, что введение одномандатных округов практически грозит Италии расколом на три разные государства (Север — под контролем расистско-националистических лиг; Центр — во главе с коммунистами, и Юг — под властью ХДП) с риском, что такой раскол вызовет к жизни очередного "спасителя отечества" с диктаторскими замашками.

Куда больше сторонников, чем английская, находит в Италии немецкая избирательная система, также изначально отталкивавшаяся от тоталитарного прошлого. Итальянцев в ней привлекают, насколько можно судить, в основном три момента.

— Удачное сочетание пропорционального и мажоритарного принципов. Половина депутатов бундестага избирается по "чисто мажоритарному" критерию в одно-мандатных округах; вторая же половина — по партийным спискам на региональной (земельной) основе, причем пропорциональность в этом случае соблюдается даже строже, чем в Италии (среднее расхождение между долей полученных голосов и числом мандатов в 80-е годы в Италии составляло 1, 85%, а в ФРГ — всего 0, 5%). Чтобы гарантировать пропорциональность, закон предусматривает даже увеличение общего числа мест в парламенте на данную легислатуру, если какой-то из списков, выиграв, допустим, все мандаты по мажоритарной половине, не находит достаточного — для своей доли голосов по пропорциональной половине — числа депутатских мест (подобный случай был один единственный раз зарегистрирован при выборах бундестага, но не является редкостью при выборах ландтагов).

— Умеренно высокий входной порог, ограждающий парламент от попадания туда представителей безответственных радикальных организаций, как левого, так и правого толка, не сумевших набрать 5% голосов или провести трех кандидатов по одномандатным округам. Как считают, именно благодаря такому барьеру в бундестаге никогда не было представлено более 4—5 партий, Вместе с тем, предотвратив попадание в парламент, например, неонацистов (4, 8 % голосов в 1969 г. ), это условие не явилось препятствием для вхождения туда "зеленых" (5, 6% в 1983 г. ).

— Принцип смешанного, или двойного, голосования (split-vote), когда избиратель имеет возможность поддержать кандидата по одномандатному округу от одной партии и выразить доверие списку кандидатов, выставленному другой партией. К использованию такою права прибегают в среднем 10—15% избирателей, которые, как принято считать, таким образом выражают предпочтение электората той, а не иной коалиции партий на федеральном и земельном уровнях (например, социал-демократов — с "зелеными" или, допустим, христианских демократов — со свободными демократами) и вообще сигнализируют руководству "своей" партии о том, какой политический курс они считают предпочтительным.

Немецкая система вызывает симпатии также тем, что в ней четко предусмотрены и закреплены законом или традицией процедуры выдвижения кандидатов на партийных съездах и конференциях, составления и корректировки списков, распределения мандатов и т. д. Кроме того, по инициативе "зеленых" и социал-демократов в обыкновение вошло резервирование определенной квоты для женщин в списках кандидатов.

Столь же (если не более) привлекательна для итальянцев французская модель. Принятая в 1958 г., она явилась в сущности провозвестницей общей для многих стран Запада тенденции к корректировке послевоенных пропорциональных избирательных Законов в мажоритарном направлении. Однако элементы мажоритарности в ней выглядят — и срабатывают — более гибко, мягко, чем в британском, например, варианте.

Основным элементом мажоритарной корректировки во Франции выступает механизм баллотировки: две партии, не получившие абсолютного большинства в первом туре, но набравшие больше голосов, чем другие, выставляют своих кандидатов во втором туре, где достаточно простого большинства. Это побуждает партии заблаговременно продумывать свои политические союзы и направлять усилия не столько на поляризацию позиций, сколько на завоевание электорального пространства в центре (каждый из конкурентов стремится искать голоса в противостоящем блоке). В сочетании с президентской формой правления это придает системе в целом значительную гибкость: в случае успеха пропрезидентского блока исполнительная власть получает необходимые полномочия даже для весьма радикальных преобразований, в случае победы антипрезидентского объединения сохраняются минимально необходимые гарантии функционирования демократических механизмов.

3. ПЕРВЫЕ ШАГИ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В ИТАЛИИ

Дебаты о реформе избирательной системы ведутся в Италии уже около десяти лет, но лишь благодаря двум последним референдумам, инициаторами проведения которых впервые выступили группы, находящиеся на периферии крупных партий, дело начало сдвигаться с мертвой точки. Референдум 9 июня 1991 г., как уже было сказано, сократил число преференциальных голосов с 4 до 1, дав таким образом первый импульс к движению в сторону отказа от многомандатных округов. Референдум 18 апреля 1993 г. изъял из закона о выборах в сенат положение о 65% голосов, необходимых для избрания в одномандатном округе, тем самым придав системе выборов в сенат четко выраженный мажоритарный характер и фактически предопределив также пересмотр критерия выборов в палату депутатов (по Конституции, выборы в обе палаты должны опираться на однородные основания).

Кроме того, под прессингом надвигавшегося референдума парламент принял новый закон о муниципальных и провинциальных выборах, представляющий собой как бы проекцию всей избирательной реформы в целом. По этому закону мажоритарный принцип, ранее действовавший в селениях до 5 тыс. жителей, распространяется на все населенные пункты. При этом в городках с населением до 20 тыс. жителей получивший простое большинство голосов кандидат в мэры и поддерживающий его партийный список наделяются 2/3 мест в муниципальном совете. В городах большего размера предусмотрен второй тур голосования (если ни один из списков не получит абсолютного большинства), в результате которого победитель становится обладателем 60% мандатов в муниципальном совете.

Утверждаются, как можно видеть, нормы и механизмы, типичные для коррекции пропорциональной системы в мажоритарном направлении: отказ от многомандатных округов, "премия большинству", голосование в два тура и т. д. В проектах реформы рассматриваются также предложения о прямом избрании главы правительства (идея, восходящая к теории "неопарламентаризма" французского политолога М. Дюверже) и о резервировании 30% мест в законодательных органах для женщин.

Италия, таким образом, определенно сворачивает с пути практически бескомпромиссного отстаивания пропорциональности, которым она следовала на протяжении всего послевоенного времени. Этот поворот осуществляется под общим лозунгом возвращения гражданину его прерогатив непосредственно и эффективно влиять на формирование и деятельность властных структур, прерогатив, узурпированных партиями, а точнее — их руководящими органами. Наиболее примечательно при этом, что в движение под указанным лозунгом включилась (рискуя расколом в своих рядах) Партия демократических левых сил, которая в бытность свою ИКП неизменно и самым решительным образом отвергала любые покушения на принципы пропорциональности. Означает ли это, что прежние установки итальянских левых были ошибочны, так как шли вразрез с неким универсальным требованием к любой современной избирательной системе — при необходимом минимуме демократических гарантий обеспечивать высокий уровень эффективности власти?

Верный ответ, по-видимому, возможен только в рамках конкретного исторического контекста. Не следует забывать: для того, чтобы "возвратить" гражданину Италии его прерогативы, необходимо было, как минимум, возродить — или сформировать заново — этого самого гражданина после долгой ночи тоталитарного господства. Вот такую задачу и помогла выполнять многолетняя борьба за неприкосновенность и расширение пропорциональной избирательной системы.