Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

Перевод И. И. Петрова

ОТ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА К ЦИВИЛИЗОВАННОМУ СООБЩЕСТВУ

Р. Дарендорф

ДАРЕНДОРФ Ральф, немецкий социальный философ и политолог, директор Лондонской школы экономики и политической науки.

Глава из книги "Фрагменты нового либерализма" — "Fragmente eines neuen Liberalismus". Stuttgart, 1987 — публикуется "Полисом" с разрешения автора.

У либералов всегда были сложные отношения с категорией государства всеобщего благоденствия. Поскольку гражданские права были традиционно центральной темой в их программных установках, многие либералы сосредотачивали свое внимание на юридических и политических аспектах этих прав: прежде всего — равенство перед законом, всеобщее избирательное право и политические свободы. Вначале, по их мнению, должно быть создано формальное равенство, а затем граждане будут действовать по собственному усмотрению. Подобно тому как рынок устанавливал обязательные для всех участников правила игры, в политическом сообществе граждане получают лишь определенные возможности для участия в его жизнедеятельности.

После второй мировой войны ограниченность наших представлений стала очевидной почти для всех, а в некоторых странах, таких как Великобритания, либерализм приобрел новые черты *. Если человек поставлен в такие условия, когда он не может воспользоваться данными ему шансами, все остается пустыми посулами. Участие реализуется лишь с помощью социальной политики, которая способствует претворению в жизнь обещаний гражданских прав. Юридические и политические права должны дополняться социальными гражданскими правами, по выражению Т. Маршалла. Так возникло понятие современного государства всеобщего благоденствия.

Подобный подход вызывает сомнения в точности самого понятия "государство благоденствия". В нем скрыты опасные черты патриархальности и опекунства, хотя, конечно, в нем есть и во многом нейтральный смысл, который специалисты по экономике государства всеобщего благоденствия трактуют как меру возможностей существования, предоставленных каждому. Это государство, традиционно восходящее к "Закону о бедности", по которому улучшение социального положения обездоленных зависит от великодушия тех, у кого уже есть все, что им нужно. Я предпочитаю понятие социального государства: оно обеспечивает всех членов общества всей полнотой гражданских прав.

Дискуссия о понятиях не должна отвлекать от сути. Речь здесь идет о чем-то таком, что всегда давалось либералам с трудом, а именно: о перераспределении, т. е. понятия самого по себе в высшей степени неопределенного и расплывчатого. Большинство социалистов представляют себе дело так, что у одних групп берут деньги, а другие их получают, — механистический подход, который либо не учитывает реального положения вещей, либо попирает свободу **. Представления либералов на этот счет содержат два взаимосвязанных элемента. Никто не вправе сосредоточивать в своих руках такие инструменты власти (экономические или политические), которые позволили бы ему ущемлять гражданские права ближнего. Каждый должен обладать возможностью обрести по крайней мере минимально достойные условия жизни. Иными словами, существует верхняя и нижняя граница цивилизованного существования. Этими границами очерчивается пространство гарантированных прав для всех. Данный постулат звучит отвлеченно, но он имеет сугубо важные практические последствия: для налоговой системы, здравоохранения и социального обеспечения, для образования и помощи безработным, т. е. для всего того, что составляет социальное государство.

* Сходную роль в процессе обновления либерализма играли либеральная партия в кайзеровской Германии и либералы Великобритании при королеве Виктории и короле Эдуарде; в те времена социалистические идеи совершали свой победный путь. Однако прежде всего приходят на память великие неортодоксальные либералы Кейнс и Беверидж.

** Многие меры по перераспределению, как раз в сфере налогообложения, оказались впоследствии бездействующими; напротив, результатом явилась всеобщая уравниловка, например, в сфере образования, причем ценой ущемления свободы.

В большинстве развитых стран социальное государство — результат экспериментов 30-х и политики 40- х годов (как известно, в эти десятилетия либералы не играли сколько-нибудь важной роли). В разных странах структура социального государства варьируется. В некоторых из них, например, в Великобритании, краеугольным камнем в фундаменте государственного здания стало здравоохранение, в других — система образования и забота о престарелых*. Одни полагаются на государство как на гаранта прав, другие предпочитают систему частного страхования**. Границы между бюджетными ассигнованиями и частными взносами в социальном обеспечении в различных странах определялись по-разному. По новому, по крайней мере, в Европе, утвердилась система, исходящая из социальной природы гражданских прав. Нет ничего предосудительною в том, что эта система интерпретируется как ответ на вызов открытого общества, на требования, выдвигающиеся в ходе классовой борьбы.

Такого развития в принципе и стоило желать. Оно явилось необходимой частью процессов, которые начались еще со времени великих революций XVII — XVIII столетий и в конечном счете привели к такому расширению жизненных возможностей людей, о каких раньше никто не мог и помыслить.

Но история никогда не кончается. Более того, вчерашние успехи порождают завтрашние проблемы. Социальное государство в одно и то же время нагромоздило столько вопросов, сколько решило; некоторые из них были взаимосвязаны, но различимы, они требуют к себе сегодня нашего особого внимания. Социальное государство стоит дорого. Еще важнее то, что оно всецело занято перераспределением, а все меры по перераспределению по самой своей природе становятся все более дорогими. Существовало заблуждение, будто введение элементов социального государства потребует всего лишь одноразового ремонта (как думали некоторые, когда в Великобритании вводилась национальная служба здравоохранения***. Систему можно совершенствовать всегда, особенно в сфере здравоохранения. Современная технология, связанная с новыми открытиями в области профилактической медицины, социальной медицины и т. д., расширяет сферу медицинского обслуживания настолько, что ее развитие и соответственно ассигнования на нее становятся почти безграничными. Это относится также и к сфере образования, особенно если распроститься с мыслью об образовании, полученном раз и навсегда, и всерьез принять идею такого обучения, которое длится всю жизнь и требует постоянных усилий. Нечто подобное происходит и в сфере заботы о престарелых. Фактически все сферы социального государства нуждаются в увеличении затрат, но государство не располагает механизмами ограничения. Трудно объяснить, почему в одних муниципальных больницах производится трансплантация органов, существует радиологическое лечение и применяется новейшая диагностическая техника, а в других всего этого нет. В принципе невозможно одновременно финансировать всем все более дорогостоящие технические нововведения. Хоть и неприятно говорить об этом, но все же необходимо установить строгие границы финансовых обязательств со стороны общества и определить их пределы.

* Различия огромны. Вот некоторые данные о расходах на социальные нужды Пенсия: Великобритания — 42%, Франция — 46, Германия — 54%. Здравоохранение: Великобритания — 32%, Франция — 30, Германия — 25%. Социальная помощь: Великобритания — 17%, Франция — 9, Германия — 4%

** И здесь различия примечательны. Государственные ассигнования: Великобритания — 50%, Франция – 23. Германия — 26%; частное страхование: Великобритания —17%, Франция — 19, Германия — 30 %.

*** При обсуждении закона о здравоохранении в нижней палате парламента Великобритании тогдашний министр Бевин высказал предположение, что после устранения самых явных недостатков медицинское обслуживание будет становиться все более дешевым.

Данное обстоятельство подтверждается рядом процессов, которые нельзя предвидеть. Такие процессы сопровождаются значительным и непрекращающимся ростом числа получателей социальной помощи. Более долгое обучение и более ранний выход на пенсию — вот лишь два новых крупных фактора. Демографические изменения приводят к существенным сдвигам как в тех слоях населения, которые оплачивают социальное государство, так и в тех, кто ожидает от него помощи. Суть подобной тенденции, по-видимому, могла бы быть определена как падение значения, да и самого объема оплачиваемого труда. А это порождает структурные проблемы социального государства, которое зиждется на труде, понимаемом как профессиональная деятельность. Такие структурные сдвиги возводят барьеры, которые становится все труднее преодолевать: где взять средства на то, чтобы выполнять обещания, данные социальным государством.

Развитие экономики не упрощает проблему. В большинстве стран создание социального государства совпало с длинной фазой экономического роста. То, что его становление пришлось на фазу подъема, позволило легко увеличивать и доходы бюджета, и его расходы. Когда в 70-е годы в процессе неуклонного роста появились дискретные, кризисные моменты, политика дальнейшего увеличения государственных расходов, и прежде всего на цели социального характера, столкнулась с затруднениями.

Здесь не место открывать дискуссию по вопросу об экономическом росте, важнее выработка либеральной политики; однако можно утверждать, что нам не приходится надеяться на рост государственных расходов, напротив, мы идем навстречу временам, когда возникнет необходимость урезать прямые и косвенные расходы*. Все большее число правительств убеждаются, что поле их маневра очень ограничено до тех пор, пока они не установят жесткий контроль над государственными расходами, но и в этом случае пространство расширится лишь ненамного. Даже если беззаботно считать приемлемым дефицит государственного бюджета, то и тогда вряд ли приходится сомневаться, что существуют как внутренние, так и внешние причины для ограничения расходов социального государства.

Сверх того, социальное государство основывается на неком парадоксе, и либералы прежде остальных осознали это во всей полноте. Задачи, которые это государство призвано решить, всегда носят индивидуальный характер, говорят они, тогда как применяемые им инструменты, по мнению тех же либералов, всегда являются общественными.

Можно сказать резче. Социальное государство нуждается в формировании бюрократического аппарата, а он-то и не способен разглядеть индивидуальные запросы, для удовлетворения которых был создан. Тому есть вопиющие примеры. Сегодня средний медицинский персонал в больнице тратит на административные обязанности (администрирование) столько же времени, сколько на уход за больными. То же — во все большей мере — относится к учителям. Те, кто хотел бы добиться успеха на поприще социальной службы, вынуждены погрязнуть в бюрократической волоките вместо того, чтобы обслуживать людей, помогать им и ухаживать за ними. А в результате те самые группы населения, — обездоленные — не находят ни заботливых помощников, ни срочной поддержки, пока не подождут сначала в приемной, не заполнят бланк, не поговорят с чиновником; нередко процедура опроса бывает для них унизительной.

Устрашающее явление современной жизни — бюрократизация — в немалой степени порождена самим социальным государством; значит, такое государство не способно выполнить наиболее важные задачи, которые оно само поставило.

К этому следует добавить, что завтра, может статься, не будут уже иметь значения проблемы, ради решения которых было создано традиционное социальное государство. В основе традиционного социального государства лежат категории общества, в котором главным является труд. Это государство финансирует только занятая в производстве часть населения; оно к тому же всецело привязано к людям, для которых профессиональная деятельность является целью жизни: образование — подготовка для профессионального труда; здоровье — лишь показатель способности трудиться, уход на пенсию — заслуженная награда за тяжелую трудовую жизнь; пособие по безработице — лишь временная помощь людям, попавшим в сложную ситуацию, может быть, в связи с болезнью или несчастным случаем. Но что если истинная проблема состоит в том, что значительное число людей не считаются официально признанными членами общества? Если общество, основанное на труде — только часть действительности, а 5 или 10% его состава постоянно находятся вне этой действительности? Если в обществе, основанном на труде, уже не хватает категорий, дабы определить, чего люди хотят и к чему склонны? Подобные сомнения обнаруживают новую социальную проблему, и тогда становится очевидной зыбкость почвы под ногами всех без исключения граждан государства. Для молодого чернокожего из гетто прежние принципы социальной политики больше не представляют интереса.

* Взлеты и падения кривой экономического роста явно отражаются на размерах предпринимательских социальных взносов и отчислений, а через эти последние — и на размерах социальных фондов, финансируемых государством.

Прежде чем эти соображения превратить в программу, уместно привести еще одно общее наблюдение. В определенном отношении проблематика социального государства представляет собой лакмусовую бумагу при оценке современной политики. Одни прописывают нам те же лекарства, только в больших дозах, и утверждают, что перераспределение просто недостаточно подействовало. Послушать их, так не только наше благосостояние, но и наша свобода оказалась бы под угрозой. Другие стали говорить, что весь процесс перераспределения с самого начала постигла неудача, поэтому следует его вовсе отменить; дай им волю, опасность угрожала бы прогрессу в области гражданских прав. Социал-демократы, которые находятся между неосоциалистами и неоконсерваторами, полагают, что система какое-то время еще продержится, если ее несколько подправить. В житейском смысле и на короткий срок они возможно правы, но на глубинные вопросы, поставленные здесь, им нечего ответить. У новых прагматиков больше нет программы на будущее. В их головах живет только прошлое.

Скажу сразу: конечно, никаких патентованных рецептов не существует. Да и без того либералы принципиально не доверяют старым патентованным средствам. Тем более, что любой набор спасительных мер неизбежно нарушает порядок величин при решении проблемы.

Все-таки нижеследующие принципиальные предложения можно было бы рассматривать как первые ответы на вопросы социального государства:

1. Ни замысел традиционного социального государства (реальные гражданские права для всех), ни его метод (перераспределение доходов) отнюдь не были ошибочными. Надо учесть на будущее, что инструменты перераспределения следует приспособить к налогообложению таким образом, чтобы правительство помогало тем, для кого без такой помощи гражданские права оказались бы пустыми обещаниями. Иными словами, речь отнюдь не идет о демонтаже социального государства.

2. Конечно, настоятельно необходимо и желательно упростить функции социального государства. Его цель ясна: гарантировать всем гражданам минимальный уровень цивилизованного существования, но при этом отнюдь не пытаться в каждом случае проявлять особую (и всегда недостаточную) заботу. Для достижения основных целей требуются механизмы и способы финансирования, причем безусловно предпочтительными выглядят такие полуавтоматические механизмы, как выплата налоговых компенсаций и поддержание минимально гарантированного уровня доходов*.

3. Следует четко определить соотношение между объемом государственных обязательств и размерами индивидуальных налоговых платежей, что необходимо для решения проблемы финансирования принятых государством социальных программ.

Эта мера оправдана, поскольку социальные выплаты значительно увеличились как раз к тому времени, когда произошел резкий рост реальных доходов; между тем можно было бы обоснованно утверждать, что эти выплаты носят компенсационный характер. Во всяком случае, нет никакого смысла в том, чтобы многие получали от государства обратно столько же, сколько сами же платят ему (разумеется, за вычетом расходов на содержание бюрократического аппарата). Надо принять за принцип, что люди сумеют сами удовлетворить свои потребности.

4. Возникает вопрос: а где предел применению этого принципа? Очевидно, в первую очередь надо помогать наиболее нуждающимся и тем, кто не может выбраться из нищеты без посторонней помощи. Отсюда следуют неоднозначные выводы, и прежде всего в отношении медицинского обслуживания. У каждой системы социальной защиты есть свои "священные коровы", вроде национального здравоохранения в Великобритании. С подобными особенностями надо считаться. Однако (возвращаясь к английскому примеру) трудно представить себе, как можно сколько-нибудь серьезно исправить недостатки социального государства без значительного расширения сферы частных услуг в том же, допустим, здравоохранении, сделав так, чтобы граждане в разумной мере участвовали в издержках медицинской службы.

* В противоположность излюбленному тезису консерваторов об адресной помощи на основе мониторинга (targeting).

5. К тем, кто в новой социальной ситуации испытывает наибольшую нужду, относится молодежь. Профессиональное обучение, переквалификация, программы развертывания социальных служб, выравнивание стартовых возможностей — все это требует немалых средств. Частично приемлемым методом финансирования более длительного образования может быть возвратная ссуда; однако нужды низших слоев населения все-таки создают ныне социальную проблему, решение которой предполагает методы прямого перераспределения*.

6. Рука об руку с этими мерами должно идти установление новых отношений между государственными и частными, а также — что еще важнее — между бюрократическими и децентрализованными ведомствами социальных служб. Уже сегодня во многих местах государственные бюрократические учреждения заменяются сетью гражданских муниципальных и частных групп. Тот, кто стремится к расширению жизненных возможностей отдельной личности, должен решительно поддержать этот процесс. Авторы, предлагающие заменить централизованные учреждения социального обеспечения сетью мелких групп социальной помощи, по своим политическим взглядам принадлежат сегодня к разным лагерям. В конечном счете активизация малых групп и общин — единственный действенный метод; он внушает уверенность, что сотканная таким образом сеть обеспечит каждому его долю ресурсов.

7. Получит ли поддержку сеть малых групп социальной помощи, зависит отчасти от политического выбора, отчасти от денежных средств (что касается последних, то их потребуется не так уж много). Группы самопомощи нуждаются в поощрении в виде скромных сумм. Наверняка ведущую роль должны сыграть неофициальные группы, причем расчет здесь прежде всего строится на добровольцах. Не следует ожидать, что предоставление услуг на общественных началах легко заполнит собой пространство, оставленное государством. Препятствием являются не только масштабы потребностей, но само обстоятельство, что людей не так—то легко увлечь идеей создания богоугодных заведений и фондов милосердия с целью простой подмены государственных учреждений. Вместе с тем сфера добровольных услуг сможет оказать существенную помощь, если ее предоставление будет сопровождаться поворотом политики от государственного к децентрализованному управлению.

8. Все эти предложения имеют предпосылкой один основополагающий принцип. Я имею в виду роль труда, прежде всего в форме профессиональной деятельности. Сегодня уже нет большого смысла ставить выбор образования в зависимость от сиюсекундного спроса на профессии, или уход на пенсию — от продолжительности и тягот трудовой жизни. Точно так же само социальное государство завтрашнего дня не следует рассматривать как простое продолжение общества, основанного на труде. На деле из этого следует: никакая налоговая система, основной опорой которой является обложение доходов, не годится для будущего. Вытекают из этого и более тонкие соображения. Если мы перестанем смотреть на труд как на центр и опору человеческого существования, то меняется и оценка того, что экономисты именуют "добровольной безработицей" и "неофициальной экономикой". Меняются и другие формы выражения человеческих предпочтений — в смутное время перемен каждый ищет свои ответы на вопросы, поставленные жизнью.

В какой мере вышеизложенные принципы являются либеральными? Скорее всего это попытка дать импровизированные ответы на новую ситуацию, без догматизма и идеологизации действительности. Далее моя идея состоит в том, что активность требуется от каждого. Не исключая необходимости государственного вмешательства, в т. ч. и в форме перераспределения доходов, я полагал дать здесь беглый набросок предложений: меньше государства, больше децентрализации. Это попытка нащупать подходы к такому миру, в котором рост доходов не сопровождается нелепыми диспропорциями. В основе подобного подхода лежит убеждение, что никакие крушения устоев в конце XX в. не могут заслонить идеал свободы.

*Это не поможет ни финансированию образования, ни решению проблемы бедности. Многие вопросы останутся открытыми.

Перевод И. И. Петрова