Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

НОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ ДЛЯ РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СВОБОДЫ

В. Б. Пастухов

ПАСТУХОВ Владимир Борисович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института Латинской Америки РАН.

Работа осуществлена при поддержке "Интерцентра".

В последние годы дискуссия о федерализме в России приняла форму хронической болезни. Время от времени она обостряется, и у многих возникает ощущение, что страна заглядывает в бездну гражданского противостояния. Потом "острый" период заканчивается, и проблема вновь оказывается на периферии общественного внимания. Несмотря на то, что споры продолжаются достаточно долго, вопрос о федерализме так и не был осмыслен как главный политический вопрос России.

I. ПОСТАНОВКА ВОПРОСА

Практически общепризнано, что дефицит государственной власти представляет сегодня в России самую серьезную политическую проблему. Дезорганизация властеотношений на всех этажах государственной пирамиды стала объективной реальностью. Экономическая реформа буксует прежде всего из-за отсутствия ее политического и правового обеспечения. Любая стабилизация оказывается, как правило, недолгосрочной и сменяется очередной эскалацией политических расхождений.

Спор разворачивается не столько вокруг вопроса о роли власти в эпоху реформ, сколько вокруг того, что является главным в самом вопросе о власти. Для подавляющего большинства идеологов разных убеждений главным во власти является то, что выступает на поверхности как ее зримое воплощение, а именно: государственный аппарат. В этом отношении они продолжают оставаться верными ленинскому взгляду на государство как на машину насилия и проведения сверху донизу нужных политической элите установок. Поэтому политическим императивом текущего момента считается вопрос о том, как использовать, организовать или подчинить себе государственный механизм, аппаратчиков всех уровней и специальностей. Выбор формы правления в России (демократия, "мягкий" авторитаризм или государственный социализм) остается основной ставкой в политической борьбе.

В действительности вопрос об аппарате государственной власти, конечно же, является вторичным. Первичен вопрос об основаниях и формах конституирования данной социальной общности во всем ее культурном многообразии в качестве государства, т. е. вопрос о государственном устройстве. Государственный аппарат, несмотря на ту выдающуюся роль, которая ему исторически принадлежала в России, лишь обслуживает интересы политического единства. Таким образом, главное в вопросе о власти — не форма правления, а форма, в которой социальная общность конституирует свое единство как современное государство.

Вопрос о государственном устройстве возникал, как правило, в критические моменты политического развития посткоммунистической России. Он обнаруживал себя как дилемма: "федерализм" или "унитарное государство". Поиск ее решения составляет стержень дискуссии о федерализме. Однако для сознательного политического выбора не хватало главного — четкого понимания федерализма в его необходимо меняющейся соответственно времени и обстоятельствам сущности.

II. СМЫСЛ ФЕДЕРАЛИЗМА

Интеллектуальная и политическая история федерализма досконально исследована в Старом и Новом Свете. Его переменчивое содержание, связь с демократией — тайны разве что для российских неополитиков и иных стратегов государственного строительства. Но на то есть особые причины. Российские политики воспитаны на идеологии "советского федерализма", который имеет к действительному федерализму лишь очень далекое отношение. Поэтому прояснение вопроса, которое может показаться излишним в другом месте, оказывается весьма актуальным в России.

В своем близком к современному содержании федерализм есть свойство, присущее государству, рожденному Новым временем. В античном мире мы найдем объединение независимых городов против внешней военной угрозы (Латинскую федерацию), в средневековье — ранние формы федерализма, уступившие "якобинскому государству" (1).

Но и для современного нации-государства федерализм является скорее факультативным признаком. Есть современные унитарные децентрализованные государства (вроде Франции), где федерализм был бы сегодня, видимо, неприемлем с исторической и политической точек зрения. Есть другие, как например, Германия, где федерализм лишь с известными допущениями можно назвать непосредственно выражающим сущность их государственного устройства. И, наконец, несколько особняком стоят Соединенные Штаты Америки, где федерализм до сих пор считается системообразующим элементом американской государственности, и это несмотря на "нейтрализующие" его поправки к конституции США. Значит, федерализм — это одно из возможных проявлений сущности современного нации-государства. При одних условиях эта сущность государства не может проявить себя в подобной форме; при других это не имеет принципиального значения. Однако не исключены такие условия, когда сущность государства способна выразиться только в форме федерации. Федерализм в данном последнем случае превращается в основную и единственно возможную форму его существования в качестве современного государства. Он как бы предлагает более перспективный механизм достижения и демократии, и сравнительно высокого уровня политического единства.

Таким образом, я должен предложить хотя бы несколько тезисов (при том, что, как уже говорилось, мировая научная литература по этому вопросу чрезвычайно обильна, а я не стремлюсь здесь к какому бы то ни было ее обобщению): о связи федерализма и сущности современного государства и об условиях, при которых федерализм в одних случаях является возможным, а в других — необходимым проявлением сущности.

Федерализм можно понимать как продукт индивидуализации и рационализации общественной жизни в эпоху Нового времени. Он явился моментом движения к самоуправлению*. Самоуправление личности, вырвавшейся из тисков традиционного общества, ее способность действовать по собственному усмотрению составляют глубинную сущность федерализма**.

Возможны два уровня восприятия федерализма.

На одном уровне федерализм воспринимается ограниченно — как нечто самодостаточное. Федерация предстает в этом случае исключительно как отношение между собой различных государственных образований. Смысл федерализма видится в соединении (агрегировании) нескольких государств в новое целое, тоже являющееся государством и обладающее суверенитетом, или, наоборот, в разделении (сецессии) единого государства на составные части, каждая из которых тоже наделена суверенитетом. Это восприятие обманчиво просто, но часто подталкивает к ошибочным умозаключениям. Федерализм всегда есть расщепление государственного суверенитета. Но не всякое расщепление суверенитета свидетельствует о наличии федерализма.

На другом уровне федерализм воспринимается как органическая часть, момент в процессе нациогенеза, т. е. образования нации-государства. В этом случае мы получаем возможность увидеть не только движение государственных образований, но и того субъекта, силу, которая заставляет их притягиваться или отталкиваться друг от друга. Этим политическим субъектом является человек эпохи Нового времени, индивид, стремящийся к свободе.

* Понятие "самоуправление" здесь использовано не в узком юридическом смысле как "местное самоуправление", а в политико-философском значении — как система организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем обладающих развитым самосознанием и свободно определяющих себя индивидов.

** Эта по преимуществу либеральная формулировка не отрицает исследований австромарксистов О. Бауэра и К. Реннера по системе "внетерриториального федерализма" — федерализма на личной основе.

Индивид есть действительный творец федерализма и его главное действующее лицо. Именно его потребность в реализации сформировавшегося самосознания и вытекающая отсюда потребность в расширении границ индивидуальной свободы может быть удовлетворена при определенных условиях только за счет расщепления государственного суверенитета. Федерализм не может быть понят без учета той роли, которую играет в его возникновении стремление личности к самоуправлению.

При определенных условиях самоуправление оказывается возможным лишь при расщеплении государственного суверенитета. Граждане образуют не один, а несколько государственных автономных сегментов, обычно совместимых и /или взаимопроникающих друг в друга. Между федерацией, ее субъектом и индивидом образуется крайне сложная связь. Таким образом, содержание по современному понятого федерализма составляет, на мой взгляд, уникальное трехстороннее властеотношение. Причины, по которым в одних случаях переход от традиционного управления к рациональному самоуправлению приводит к расщеплению суверенитета, а в других — нет, многообразны и до конца не исследованы. Тем не менее, можно высказать два предположения.

Во-первых, вероятность расщепления суверенитета и возникновения процесса федерализации тем ниже, чем в большей степени развиты в обществе либо традиции местного, коммунального самоуправления, либо институты "коммунальной" власти, т. е. стремление к федерализму обратно пропорционально склонности индивидов к самоорганизации и совместной деятельности на локальном уровне. В этом случае коммунальные институты являются достаточным противовесом государственной власти и надежно защищают права индивида от чрезмерных посягательств со стороны государства. Как правило, необходимости в каких-либо экстраординарных механизмах защиты здесь не возникает*, хотя на индивидуальную свободу граждан эти "коммунальные" группировки оказывают достаточно сильное давление.

Во-вторых, вероятность расщепления суверенитета и появления федерализма тем выше, чем обширнее территория, на которой происходит формирование современного государства. "Одномерная" рационализация управления географическим гигантом практически невозможна. Кроме того, для управления в таком государстве требуется столь сложный и громоздкий централизованный аппарат, что, будучи нерасщепленным внутри себя, он способен подавлять (как и в первом случае) любую индивидуальную свободу.

Особая роль и характер американского федерализма обусловлены сочетанием трех обстоятельств: мощными традициями местного самоуправления (гражданской власти) на ранних этапах формирования федеральной системы**, обширностью территории, на которой поэтапно происходило образование государства, спецификой процесса федерализации путем агрегирования. Однако едва ли не более существенным для американского федерализма было то, что отцы-основатели США выбрали в качестве формы правления федеральную республику с представительной системой, сочтя ее хорошим противовесом отвергавшейся ими "демократии". (Широко известно замечание 2-го президента США Дж. Адамса о "самоубийственной демократии", способной привести к большому кровопролитию. ) Возможно, все вышеперечисленное в совокупности и предопределило широко распространенное ныне среди западных, в т. ч. американских, политологов мнение о том, что США еще с гражданской войны 1861 — 65 гг. демонстрируют четкую и постоянно усиливающуюся тенденцию к централизму.

* Это, естественно, справедливо для потенциальных федераций, способных образоваться путем сецессии (дезагрегирования) централизованной государственной общности.

** А. де Токвиль в знаменитой работе "О демократии в Америке" отмечал, что каждое поселение напоминало республику, привыкшую управлять своими делами самостоятельно. Значит, и понятие "суверена" было вполне чуждым для страны свободных переселенцев.

По своей сути федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения властей, образования, говоря "американским языком", системы гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях ("этажах") государственного устройства — федеральном, региональном, местном. На этой ступени принцип ограничения власти путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную дополняется формированием еще одного противовеса государственным прерогативам в виде контрвласти субъекта федерации. Основания и смысл второго разделения те же, что и первого, — создание более гибкого и сильного механизма защиты индивидуальной свободы от неправового принуждения со стороны государства (оно объективно тяготеет к "абсолютизму"), а также рационализация государственного управления. Но, в отличие от рассредоточивания власти по законодательной, исполнительной и судебной (юридической) ветвям, деление на федеральную власть и власть субъектов федерации происходит лишь при наличии определенных условий. Когда таких условий нет, то разделение властей может "дорасти" до федерализма, а может и ограничиться первой "классической" формой. Однако если эти условия обнаружились, то в современном обществе полноценное взаимоограничение властей способно осуществиться только в форме федерации согласно принципиальному, по Монтескье, смыслу данного разделения — "власть останавливает власть". В таких случаях успех федерализма оказывается превращенной формой победы демократии, тем самым еще раз подтверждая теоретическое положение, что федерализм способствует развитию демократии, особенно на низовом уровне, а централизм препятствует ему. Демократическая либерализация отношений индивида, включенного в гражданское общество, и государства чрезвычайно важна в общностях, отмеченных культурным и этническим многообразием.

Я еще раз зафиксирую два концептуальных положения, выражающих, как представляется, сущность современного федерализма:

1. Содержание федерализма составляет трехстороннее властеотношение — между федерацией, ее субъектом и индивидом, своего рода "трехсторонний контракт", по смыслу определяющийся свободной волей индивида вступать в такое властеотношение.

2. Федерализм (при известных условиях) может стать четвертым компонентом современного разделения властей, придавая ему дополнительный демократический потенциал.

III. НЕОБХОДИМОСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

В России с учетом масштабов страны, ее культурного разнообразия и исторически обусловленной слабости институтов коммунальной власти*, отражающей малую склонность россиян к самоуправлению, современное государство может существовать только в федеративной форме. Таким образом, вопрос о необходимости федерализма в России, — это вопрос о необходимости формирования современного государства (или нации-государства).

К сожалению, существующие сегодня концепции строения Российского государства (включая Конституцию) не дают ответа на этот вопрос. Поэтому дискуссия о предпочтительности федеративного либо унитарного устройства не может выйти из тупика. В результате компромиссов появляются нежизнеспособные паллиативы: то унитарное государство с признаками федерации, то федерация, организованная как деконцентрированное унитарное государство с системой почти что "наполеоновских префектов".

Причина неудач кроется в общеметодологическом подходе к решению проблемы. Подавляющее большинство предлагающихся концепций рассматривает кризис существующей формы государственного устройства в качестве исходной точки интеллектуальных построений.

* Не путать с общиной, уже в XIX в по сути превратившейся в своеобразного проводника государственного администрирования,

Для некоммунистических идеологов 90-х годов кризис является таким же понятным и естественным состоянием общества, каким чуть ли не для всех коммунистических идеологов была "бесконфликтность". Концепции различаются между собой в основном трактовкой кризиса. Между тем, ответить на вопрос, что есть кризис, не так просто, как это кажется на первый взгляд. Начать с того, что кризис — не только и не столько объективное явление, сколько субъективное ощущение. Одно и то же общественное состояние может оцениваться различными группами или в разное время и как кризисное, и как нормальное. Восприятие действительности как "кризисной" является свойством сознания человека Нового времени. У. Матц писал, ссылаясь на Р. Козеллека, что "кризис становится одним из структурных признаков Нового времени, причем как раз не в смысле отличительного свойства политической и социальной действительности, а в качестве способа интерпретации действительности" (2). Оценивая ситуацию как кризисную, человек Нового времени выражает "глубинное неприятие существующих в каждый данный момент условий" (там же). Благодаря такому свойству рационального сознания он получает возможность отвергать имеющийся опыт и высвобождаться из-под власти традиций. Это важнейшая предпосылка последующих изменений общественной практики. Но непосредственно из "кризисного сознания" нужные изменения родиться не могут.

Человеку неоткуда взять план грядущих преобразований, кроме как из предшествующего опыта. Встав на точку зрения "кризиса", он отвергает этот опыт и тем самым парадоксальным образом лишает себя возможности внести в него изменения. Поэтому другим свойством рационального сознания является "апологетичность", т. е. способность воспринимать имеющийся опыт как объективную реальность и материал, работая с которым можно определить характер и направленность назревших преобразований.

Диалектическое взаимодействие "кризисного" и "апологетического" восприятий действительности обеспечивает поступательное развитие общества и государства в Новое время.

Проблема не в том, что упомянутые концепции федерализма обнаруживают кризис государственного устройства России. Это естественно, без этого нельзя было бы уйти от прошлого. Проблема в том, что констатацией кризиса они в целом и ограничиваются. Кризисное сознание в подходе к вопросу о государственном устройстве оказалось неправомерно гипертрофированным. Образовался замкнутый круг, когда те, кто обосновывает необходимость реформирования политического строения России, сами лишают себя возможности обнаружить и вычленить в реальной общественной практике те конструктивные элементы, которые могли бы задавать вектор реформы. Поэтому правильнее было бы сказать, что России важнее преодолевать сегодня не кризис, а кризисное сознание.

Существен не кризис сам по себе, а его исторический контекст. Решая дилемму "федерация или унитарное государство", нужно отталкиваться не от того, что государственное устройство России переживает глубокий кризис, а от того, на каком отрезке исторического развития этот кризис назрел, какие эпохи он отделяет друг от друга. Необходимо брать за основу нечто большее, чем кризис, — логику историко-культурного процесса. Но именно она остается за рамками большинства концепций, функционально нацеленных только на "преодоление кризиса". И именно поэтому они не решают поставленной задачи.

Реально Россия совершает сегодня переход от традиционного общества и государства к обществу и государству Нового времени. Глубинный смысл происходящих политических преобразований состоит в формировании в России нации-государства. Переживаемый государством кризис есть кризис традиционных форм государственности, которые полностью исчерпали себя. Таким образом, современное нация-государство для сегодняшней России является объективной исторической необходимостью и непосредственной общественно-политической задачей (3).

Традиционное государство в России более невозможно. Оно вошло в противоречие с возобладавшей в российском обществе культурой, которая уже есть индивидуалистическая культура Нового времени. Современное государство, основанное на рационализме и самоуправлении, осуществимо в России только как федерация. На территории России в принципе могут возникнуть несколько унитарных государств. Но Россия как единое многосоставное государство в пределах ее нынешних границ способна сохранить себя лишь в качестве федерации, опирающейся на свободное самовыражение индивида. В свою очередь, становление федерации нового типа служило бы дополнительным гарантом процесса "институционализации свободы", формирования соответствующей системы ценностей у россиян. Поэтому концептуальную дилемму "федерализм — унитарное государство" следовало бы переформулировать применительно к России следующим образом: или сохранение единства России в форме современного федеративного нации-государства, или прекращение существования России как целостного и неделимого государства в пределах ее нынешних границ.

IV. ПОСТИЖЕНИЕ СМЫСЛА ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

Усвоение содержания доктрины федерализма в России сопряжено со специфическими трудностями. Источник этих трудностей — существование многочисленных стереотипов, рожденных "советским федерализмом". Если во многих других областях политическое развитие посткоммунистической России страдает от одностороннего абсолютного отрицания всего, что связано с советским периодом российской государственности, то попытки "внедрить" федерализм в России наталкиваются на сопротивление сознания, находящегося под влиянием советского опыта.

Безусловно, что "советский федерализм" был подготовительной ступенькой к действительному федерализму. Он создал почву, точнее — психологические основания, на которых стала возможна сама постановка вопроса об истинном федерализме. Но в то же время он был крайне односторонен и искажен, имел совершенно иной смысл, чем на Западе.

Прежде всего, "советский федерализм" носил чисто утилитарный характер. Он возник как результат механического заимствования элементов европейской идеологии для решения специфических, сугубо российских задач — в первую очередь, для сохранения многонациональной государственности. Этот утилитаристский дух и перешел по наследству от "советского федерализма" к федералистским построениям постсоветской России.

Утилитарное, инструментальное отношение к федерализму проявляется сегодня в трех основных формах.

Во-первых, как регионализм, т. е. стремление использовать федеративную форму государственного устройства в качестве средства ограничения центробежных тенденций, своего рода "уздечку" для стремящихся к большей автономии регионов.

Во-вторых, как автономизация, т. е. намерение поставить федеративные начала на службу ограничению полномочий центральной власти и защите региональных интересов.

Наконец, в-третьих, как национал-сепаратизм, т. е. стремление использовать федеративные механизмы для решения этнических проблем.

При всем различии этих удачных или неудачных попыток использования федерализма во времена перестройки и посткоммунизма в их основе лежат мифы о федерализме, рожденные советским периодом. Два мифа являются определяющими: миф о производном характере федерации и миф о договорной природе федерализма. Они во многом определили тот способ решения вопроса, который был избран после-горбачевской властью. Именно их необходимо преодолеть в первую очередь для того, чтобы "добраться" до истинного смысла современного федерализма.

V. НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ЛЕГИТИМНОСТЬ ФЕДЕРАЦИИ

В России совершенно естественным кажется понимание федерации как вторичной, производной от ее субъектов структуры. Это — следствие интерпретации федерализма как двухэлементного властеотношения, с одной стороны которого—субъект (регион, культурный сегмент), решающий вместе с другими субъектами образовать федерацию, а с другой — сама федерация, созданная согласием субъектов. Представление это настолько глубоко укоренилось, что нет необходимости доказывать его широкое распространение в современной России.

Таким образом, федерация как трехэлементная система упрощается и сводится всего к двум элементам. Порок такого подхода заключается в том, что из властеотношений выпадает главный конституирующий федерацию субъект — индивид. Он как бы выносится "за скобки" федерализма. Но без согласия индивида современный федерализм не может быть осуществлен, сколь бы интенсивно не велись переговоры между "центром" и "субъектами", сколько бы не заключалось между "субъектами" договоров, какие бы полномочия не делегировались в обе стороны.

Суть федерализма как раз в том и состоит, что и федерация, и ее субъекты в равной степени опираются на непосредственное волеизъявление сообществ индивидов и не могут рассматриваться как производные друг от друга. Фантом способен породить только фантом. Федеральная власть не обусловлена волей политических сегментов федерации, а власть последних не дарована им федеральной властью. Власть федерации и власть ее субъектов есть следствие разделения властей, осуществленного (в демократической перспективе) в интересах сохранения и развития индивидуальной свободы.

Власть федерации и власть ее субъектов в равной степени непосредственно легитимны. Люди прямо легитимизируют федерацию в обоих ее качествах: федеральной власти и власти субъекта федерации. Без этой легитимизации, общественного согласия на федерацию все договоры субъектов с "центром" и между собою будут временны и безрезультатны, превратятся в функцию, из которой вынули "живую душу".

Как именно будет происходить легитимизация, в конечном счете зависит от обстоятельств времени и места и от существующих исторических традиций. В России это может быть и референдум, и конституционный конвент, и учредительное собрание, и что-либо еще. Важно лишь, чтобы подобная легитимизация не была формальной. А это значит, что принятию решения должна предшествовать действительно свободная и широкая дискуссия, с вовлечением в нее значительных групп, составляющих национальное сообщество, в рамках которой только и может быть сформирована общая воля к созданию современного государства и подлинного государственного единства. Такая дискуссия и связанные с нею нравственная, идеологическая и, конечно, политическая борьба и нахождение консенсуса намного важнее для создания действительной федерации, чем сам по себе формальный акт голосования, т. е. рационально-демократической легитимизации. Последняя не сплачивает политическое сообщество, для интеграции нации нужен культурно-идеологический консенсус достаточно высокого уровня (4).

Именно широкая свободная общественная дискуссия, в ходе которой рождается политическая воля (что означает, в свою очередь, рождение нации), а не голосование, образует политико-правовые последствия. Подача голоса сама по себе никаких политико-правовых последствий — в смысле конституирования действительной федерации — не создает, ибо голосование, не выражающее сформировавшейся политической воли (консенсуса), может быть повторено множество раз, и каждый раз будет давать разный результат в зависимости от ситуации.

В этом смысле референдум по Конституции в декабре 1993 г. был лишь промежуточной стадией российского конституционного (и конститутивного!) процесса, и никоим образом не может рассматриваться как точка отсчета новой российской государственности вообще и российского федерализма в частности. Дело даже не в том, что основополагающий вопрос о сохранении государственного единства и о его форме не был ни четко сформулирован, ни тем более выделен для апробации. Суть в том, что отсутствовала общественная дискуссия с четко определенной процедурой, в рамках которой могла бы родиться политическая воля нации. Поэтому референдум декабря 1993 г. даже не был предназначен для выражения какого бы то ни было общенационального согласия, чувства единства. Следовательно, он и не повлек за собой никаких реальных политико-правовых последствий в плане оформления настоящего федерализма в России. Доказывать это политическими фактами (вроде отношений "центра" с такой "периферией" как Татарстан) нет, думается, необходимости.

Вопрос о федерализме в самом ближайшем будущем неизбежно будет поставлен вновь. Значит, будет возобновлен и конституционный процесс.

Таким образом, изначально движение к новому федерализму осуществлялось не тем "субъектом", который в действительности мог бы и должен был бы поставить себе цели единения. Федерализм есть результат волеизъявления формирующих нацию индивидов, а не компромисс ("торг") между центральной и периферийной властями. Судя по всему, россиянам еще только предстоит начать решать эту задачу по-настоящему.

VI. КОНСТИТУЦИОННАЯ ПРИРОДА ФЕДЕРАЛИЗМА

Еще один миф, оказавший существенное влияние на осмысление федерализма в России, тесно связан с мифом о производном характере федерации и частично из него вытекает. Это миф о договорной природе федерации. В соответствии с ним во главе проблемы федерализма стоит разграничение полномочий между "центральной" и "местной" властями, являющееся предметом соглашения между субъектами федерации. Создание федерации мыслится как бесконечный договорный процесс, в ходе которого "стороны" согласуют взаимную компетенцию.

На самом деле ключевым моментом в федерализме является вовсе не разделение полномочий между двумя — более высоким и более низким — уровнями власти. Такое разделение (делегирование) существует и в унитарном государстве. Федерализм не создает здесь нового качества. Центр, вокруг которого строится вся концепция федерализма, — это самоуправление личности, индивидуальная свобода. Именно в интересах индивида, ради обеспечения его свободы происходит политическое разделение власти (и суверенитета) на федеральную власть и власть субъекта федерации. Иными словами — своеобразная институционализация свободы с помощью специфических механизмов, включаемых федерализмом. Полномочия "центральной" и "периферийной" властей вовсе не являются предметом их взаимного торга, а заданы обеим "извне" гражданами. Представление о том, что два властных уровня в федерации могут договариваться и договориться между собой о распределении полномочий, — утопия*. Источник этого разделения — не в них самих, а в обществе, состоящем из созревших к самоуправлению индивидов.

Правовой формой выражения этой утопии в России стал "Федеративный договор" как итог реализации и материальное воплощение идеи "договорной федерации". Такая федерация, по замыслу ее стратегов, должна образоваться из сложного, многоуровневого и многосубъектного договорного процесса. Парадокс состоит в том, что сколько бы не продолжался этот процесс и как бы не были его участники полны решимости довести дело до конца, его результатом может быть что угодно, кроме федерации. Потому что федерализм не предполагает вообще никакого договорного процесса между властными структурами, тем более исполнительными, которые по сути дела "нанимает" себе общество. Полномочия властных структур заданы властям в федеративном государстве "третьей стороной". Эти полномочия — не собственность властей. Они не могут ими распоряжаться, менять, урезать, передавать друг другу и т. д.

Способ, которым задаются разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъекта федерации, четкий предел их компетенции по отношению к личности, есть конституция. Конституция — это матрица взаимоотношений властей различного уровня в федеративном государстве, а "что сверх того, то от лукавого" **. И если конституция не решает данную задачу, то никакие "федеративные договоры" не могут восполнить такой пробел хотя бы потому, что это — акты, производимые другими субъектами и имеющие совершенно иную природу. Федеративный договор в России был явлением идеологическим и политическим, а не государственно-правовым. Он в принципе мог способствовать созданию политического и идеологического движения "за" федерацию. Однако его формальное включение в Конституцию и последующее "растворение" в ней лишь идеологизировало и политизировало текст, но не могло превратить Основной закон России в документ, конституирующий подлинную федерацию. Ведь настоящая конституция делегирует прерогативы власти федеральным и местным правителям.

Путь, к которому сейчас склоняются российские государственные деятели в "центре" и на периферии — развертывание договорного процесса с целью "укрепления федерации", — тупиковый. Он вычислен, исходя из ложных стереотипов и поверхностного понимания сути федерализма. Повторю еще раз: по самой своей природе федерация не может возникать и укрепляться за счет договоров между властями. Иначе "федеративный договор" — не что иное, как акт перемирия (для кого-то — капитуляции) между генералами.

Чтобы продвинуться в вопросе о российском федерализме, следовало бы предпринять совершенно другие шаги.

* Это, конечно же, тоже атавизм государственно-социалистического мышления федерацию, дескать, нужно строить как отношения министерства с заводом

** Здесь речь не идет о договорной — между народом и политической властью — природе самой конституции

VII. ПУТЬ К ФЕДЕРАЛИЗМУ В РОССИИ

Способ, каким может быть создана федерация в России, предопределен сущностью федерализма как высшей формы разделения властей в государстве Нового времени. Есть три условия, без которых разговор о российском федерализме теряет смысл.

Первым условием является объективный характер ограничения власти путем разделения федеральной власти и власти субъектов федерации.

Разделение властей задается извне и не зависит от субъективной воли самих властителей. Это возможно только в том случае, если разделение властей оговорено конституционно. Причем конституционность должна быть действительной, а не мнимой, т. е. реально, а не формально выражать политическую волю нации. Поэтому предварительным условием формирования федерализма в России является возобновление конституционного процесса, в рамках которого оба уровня власти в федерации получат действительную и непосредственную легитимизацию, или прерогативы, делегированные им индивидами, населяющими сегменты будущего нации-государства.

Второе условие — это обособленность друг от друга федеральной власти и власти субъектов федерации.

Разделение властей реально лишь в том случае, если эти власти самостоятельны (на разных горизонтальных уровнях тоже). Это касается и разделения на федеральную власть и власть субъекта федерации. В России на сегодняшний день такой самостоятельности властей в отношениях друг с другом нет. Поэтому строительство федерализма на существующей правовой базе невозможно. Для того, чтобы вопрос о федерализме в России был поставлен в практическую плоскость, нужно совершить по крайней мере два серьезных шага по реформированию имеющейся государственной системы. Во-первых, необходимо ввести выборность руководства всех субъектов федерации. До тех пор, пока главы администраций назначаются главой государства*, ни о какой обособленности властей не может быть и речи. Следовательно, нет и федеративных, в точном смысле этого слова, отношений. Во-вторых, нужна административная реформа исполнительной власти, которая представляет из себя сегодня единую иерархическую систему. Федерация и ее субъект должны иметь собственные разделенные аппараты исполнительной власти, действующие, соответственно, в рамках федерального и местного законодательства. Это прежде всего касается налоговой структуры, службы охраны порядка и др. Не должно быть органов "двойного подчинения", обслуживающих одновременно интересы федерации и интересы ее субъекта. Для выполнения определенных функций федеральная власть может иметь своих агентов на местах, однако субъекты федерации в рамках своих полномочий будут опираться на полноценный, работающий по законам именно субъекта федерации исполнительный аппарат. Без такого разделения властей федерация в России всегда будет фиктивной.

Третьим условием является равенство федеральной власти и власти субъекта федерации в отношениях друг с другом.

Сама по себе система разделения властей принципиально предусматривает их равноправие, что и предотвращает концентрацию прерогатив в одних руках. Федерализм по своей природе несовместим с сохранением иерархических отношений между федеральной властью и властью субъектов федерации**. Иной характер они приобретут только при наличии развитых и самостоятельных систем правосудия. Таким образом, крупномасштабная судебная реформа есть необходимое предварительное условие превращения России в современное федеративное государство. Нужен и независимый Верховный суд (элемент разделения властей на высшем уровне) как арбитр в отношениях между федеральной властью и субъектом федерации, который придаст этим отношениям правовой характер, т. е. гарантирует самостоятельность и равенство субъектов.

* Они по сути выполняют роль префектов в унитарном государстве с элементами деконцентрации Аналог — наполеоновская Франция, правда, префекты там были в основном разъездными

** В американской конституции права штатов изначально трактовались намного шире, чем права федерального правительства Стоит ли говорить о том, что оба уровня власти не обладали правом решать вопросы жизни, свободы, собственности граждан?

VIII. ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕМОКРАТИЯ В РОССИИ

Задача построения в России федеративного государства практически совпадает с задачей становления в стране демократического политического режима с сопутствующей ему системой ценностей.

Взгляд сквозь призму федерализма позволяет увидеть в новом ракурсе дискуссию о демократии в России. С одной стороны, сохранение единого Российского государства возможно, как я пытался доказать, только в федеративной форме. Федерализм и демократия неразделимы, поскольку федерация есть высшая ступень развития современного демократического государства, в основе которого лежат принципы верховенства прав народа, гарантий классических свобод, в т. ч. свободы выбора, и разделения властей. Поэтому демократия в качестве формы правления оказывается естественным образом единственно вероятной формой сохранения и развития единой России как многосоставного государства. С другой, — в России пока нет особо благоприятных предварительных условий, позволяющих сразу же приступить к формированию федерации нового типа.

Между нынешней Россией и США двухсотлетней давности существует большое сходство в условиях, в т. ч. уже даже культурных, формирования современного нации-государства, из чего вытекает необходимость федерации. Но в то же время между ними — огромное различие в исходных посылках построения этой федерации. В США обособленность и равенство субъектов федерации существовали изначально, что давало возможность непосредственно приступить к созданию современного государства как федерации. В России ни обосооленности, ни равенства субъектов федерации не существует, поэтому прямо приступить к федеративному строительству невозможно. Нужна предварительная работа как со стороны общества, так и имеющихся государственных структур. Значит, без переходного периода, в течение которого будут "подготовлены" все необходимые условия, не обойтись. Отсюда следует, что вряд ли возможен и непосредственный, без промежуточных этапов, переход России к полноценной демократии.

Несколько лет назад демократическая перспектива России ни у кого не вызывала сомнений. Появление в тот период статьи И. Клямкина и А. Миграняна, где предлагалось обсудить возможность переходного авторитарного периода, было воспринято достаточно прохладно. Сегодня большинство идеологов настолько не сомневаются в необходимости и полезности авторитаризма в России, что говорить о демократии стало признаком дурного тона. Этими идеологами игнорируется исторический опыт значительного числа государств, отраженный и теоретически осмысленный во множестве политологических работ, опыт, вполне убедительно доказавший, что возможности навязывания единства сверху во многосоставных обществах (т. е. создания интегрированных наций-государств с использованием авторитарного правления) весьма ограничены (5). Собственно говоря, это продемонстрировал и опыт СССР: нечто вроде эскиза интегрированной нации ("единая общность — советский народ") стало вырисовываться, когда тоталитаризм как минимум десятилетие находился в окончательном маразме. Вовсе не исключено, что упомянутый "эскиз" и есть то чувство единства в зачатке, которое через определенное время образует политическую волю для сплочения нации. Иначе откуда такая ностальгия по СССР?

В действительности самое сложное в дискуссии о "пользе авторитаризма" в России — не выдавать одно за другое и соблюсти меру. Первое означает, что пресловутый авторитаризм (как, впрочем, и демократия) — это зрелая, по преимуществу сбалансированная во всех своих звеньях система, и для ее становления тоже необходим переходный период. Режим не рождается вдруг и завтра, по воле указов. Значит, переходный период неотменим, неизбежен. А взгляд на демократию в России сквозь призму федерализма позволяет лучше понять, в чем эта мера состоит. С одной стороны, так как единое государство в России невозможно без федерализма, следовательно, и без демократии, то именно она может быть единственной конечной целью политического строительства. С другой стороны, поскольку в России пока нет условий, чтобы непосредственно приступить к построению федеративного государства, в ней нет и условий, чтобы "учредить" демократию без переходного политического процесса, не исключающего и недемократические методы управления. Проблема в том, чтобы этот переход не затянулся надолго, как уже бывало в российской истории. Чем дольше он будет длиться, тем сильнее будет угроза распада России как пусть еще не современного, но единого государства. Именно эту временную ограниченность конкретного отрезка политического процесса следовало бы иметь в виду, формируя стратегию государственного строительства России.

* * *

Если все вышенаписанное о федерализме как государственном устройстве, опирающемся на свободное волеизъявление индивида, ограничивающем власть — путем ее разделения — во имя расширения пространства индивидуальной свободы, наконец, гарантирующем эту свободу, можно назвать рассуждениями в духе либерализма, что ж, видимо, подобная либерализация политического развития России, с бережным учетом ее исторических особенностей и культурного многообразия, объективно необходима и уже назрела.

1. Моммен А. Федерализм и национальное государство (К истории вопроса). — "Полис", 1992, № 4, с. 169-170.

2. Матц У. Идеологии как детерминанта политики в эпоху модерна. — "Полис", 1992, № 1-2, с. 131.

3. Теоретическая литература по проблемам политического развития и процессам демократизации плюральных обществ чрезвычайно обширна С основными дискуссиями можно ознакомиться в обобщающем их труде, признанным в свое время новаторским и крайне, на мой взгляд, полезным сегодня для отечественных "федералистов", А. Лейпхарта "Демократия в многосоставных обществах" (Lijphart A. Democracy in Plural Societies. New Haven-L., 1977), три части из которого были опубликованы: "Полис", 1992, №1-2, 3, 4.

4. Эти соображения по поводу культурно-идеологического консенсуса, необходимого для создания нации, принадлежат Л. Биндеру и С. Хантингтону. См.: Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы. — "Полис", 1992, № 1-2, с. 222.

5. См.: Лейпхарт А. Со-общественное конструирование. — "Полис", 1992, № 4, с. 136-138.