ОТ "АНТИЛОББИЗМА" К "СУПЕРЛОББИЗМУ"

ОРГАНИЗОВАННЫЕ ИНТЕРЕСЫ И РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО: СМЕНА ПАРАДИГМ*

С.П. Перегудов

ПЕРЕГУДОВ Сергей Петрович, доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН.

* Статья вторая. В первой статье (см. "Полис", 1994, № 2, с.76-87) автор рассматривает, на каких принципах и по какой модели осуществлялось представительство интересов в "доперестроечном" СССР

ИНТЕРЕСЫ И ПЕРЕСТРОЙКА

Инициаторы начавшейся с весны 1985 г. перестройки провозгласили необходимость кардинального обновления "реального социализма", в частности путем активизации человеческого фактора. Однако первые практические шаги скорее усиливали, нежели ослабляли корпоративно-бюрократические структуры. Горбачев и его соратники надеялись соединить два принципиально различных начала — технократическое и "гуманистическое". Были проведены реорганизация и укрупнение министерств, создан ряд суперминистерств, которые должны были стать своего рода локомотивами технического прогресса (машиностроительный, топливно-энергетический, аграрно-промышленный, мелиоративно-оросительный комплексы (Минвод-хоз) и др.). Меры по стимулированию "человеческого фактора" также не выходили за рамки доперестроечных инициатив и, в частности, Закона о трудовых коллективах конца 70-х годов. Новой была только фразеология, и не удивительно, что эффект от принятых мер оказался прямо противоположным ожидаемому. Система "приняла" лишь те из них, которые отвечали ее логике и сути, а именно — дальнейшее замедление экономического роста. М.С.Горбачев вынужден был признать наличие "кризисных симптомов" в экономике.

Видимость динамизма и обновления общества создавала становившаяся все более резкой и разнообразной критика "старого" режима, а также намечаемые меры, предпринятые для его либерализации. Тем не менее, ощущение неблагополучия все глубже проникало в массовое сознание, авторитет новой власти начинал быстро таять. Нужно было либо поворачивать назад, либо вставать на неизведанный путь действительно радикальных, а не косметических преобразований.

Решающий поворот к ним был сделан летом 1987 г., когда в соответствии с решениями июньского пленума ЦК КПСС был принят целый пакет законов, нормативных актов и постановлений, главным из которых стал Закон о государственном предприятии, призванный дать реальные, а не символические прерогативы трудовым коллективам и администрации предприятий.

Для реализации поставленных целей Закон предусматривал две категории мер. Во-первых, предприятиям давалась большая, нежели раньше, самостоятельность в определении конкретного наполнения плановых заданий и ценообразования, а также право самим распоряжаться значительной частью получаемой прибыли и той ее долей, которая шла на заработную плату и социальные нужды. Во-вторых, трудовые коллективы получали право не только участвовать в управлении и в распределении прибыли, но и избирать руководителей предприятий и других структурных подразделений, включая начальников цехов, отделений, участков, а также мастеров и бригадиров (1).

Расширяя права предприятий и ставя их руководство в зависимость от трудовых коллективов и СТК, новый закон наносил мощный удар по системе иерархических связей внутри институциональных заинтересованных групп. Прежняя система приказов и распоряжений, обязательных для выполнения предприятиями, подрывалась не только тем, что существенно ограничивалась сама сфера министерской регламентации, но и тем, что руководство предприятий изымалось из номенклатурной обоймы государственной и партийной бюрократии. Во всем остальном, однако, старая система планирования, снабжения и распределения ресурсов сохранялась. А это означало, что "глоток свободы", который был дан предприятиям и их коллективам, призван был не разрушить, а лишь оживить систему.

Действительный результат принятых мер оказался, однако, еще более контрпродуктивным, чем все то, что делалось ранее. Несмотря на ощутимые права, коллективы не превратились в полноправных хозяев. Все, что они получили, — это право реализовать себя в качестве потребителей, в основном как получателей заработной платы или тех или иных социальных благ. Как производители же они оказались так же бесправны и безответственны, как и ранее. Предприятия оставались государственной собственностью, план (теперь уже в форме госзаказа) по-прежнему спускался сверху. Несмотря на все разговоры об оптовом рынке, в том же централизованном порядке осуществлялось в основном снабжение сырьем, комплектующими и т.п. В результате прежний "непорядок" в этой сфере сменился уже полным расстройством.

Оказавшаяся в зависимости от "коллективного эгоизма" трудовых коллективов администрация предприятий стала всеми правдами и неправдами добиваться ценовой накрутки роста выплат заработной платы, неизбежным следствием чего явился рост инфляции, замедление, а затем и падение производительности труда, длинные очереди, дефицит всего и вся.

Ставшее очевидным для всех и каждого экономическое неблагополучие, однако, было всего лишь внешним проявлением того кризиса всей системы государственного социализма и ее корпоративно-бюрократической сердцевины. Резко ослабли устои, принципы взаимодействия субъектов экономических отношений, и прежде всего иерархия внутри самих заинтересованных групп. Выступавшее ранее в качестве их полномочного представителя министерское руководство утратило прежнюю монополию на отношения с "центром", произошла, пусть не полная, дезинтеграция организованных интересов. Одним из ее проявлений стала возможность прямого взаимодействия крупных и крупнейших производителей с центральными органами государственной власти, т.е. прежде всего с Госпланом и Совмином, причем уже не по старой схеме согласования и обязательного выполнения принимаемых решений, а по совершенно иному, лоббистскому образцу. Несмотря на то, что элемент лоббирования присутствовал и ранее, особенно в отношениях между предприятиями и министерствами, он не играл самодовлеющей роли и был как бы встроен в систему корпоративного согласования, ограничен этой системой и подчинен ей. На сей раз, однако, лоббизм стал играть достаточно самостоятельную, и чем дальше, тем все более ощутимую роль. Рождалась и быстро набирала силу принципиально новая система отношений; вместо двустороннего корпоративного взаимодействия возникало по сути дела одностороннее плюралистическое действие, в котором центральная власть, подвергаясь все более агрессивному нажиму "снизу", уже не была в состоянии требовать что-либо взамен. При этом министерства вели себя в этих случаях уже не как участники согласования плановых заданий и гаранты их реализации, а скорее как лоббисты "нижестоящих" заинтересованных групп. Разрушению системы корпоративного взаимодействия в не малой степени способствовало и заметное ослабление партийного руководства экономикой. Правительство же оказалось не только "перегруженным", но и по сути дела лишенным тех внутренних скреп, которые худо-бедно делали его способным контролировать ситуацию.

Подчеркнем: "плюрализация" отношений организованных интересов и правительства порождалась отнюдь не только и, быть может, не столько конкретными решениями в области экономики, сколько общими изменениями в системе партийно-государственной власти, суть которых сводилась к постепенной, но все более ускорявшейся дезинтеграции, а затем и краху режима.

Как явствует из сказанного выше, система бюрократического корпоративизма могла существовать лишь в рамках тоталитарного государства и при сохранении в руках партийно-государственной власти мощных средств контроля и принуждения во всех основных сферах общественной жизни, включая, конечно, и экономическую. Без этого государство оказывалось не в состоянии ни сверстать пятилетний и другие планы, ни тем более обеспечить даже самое формальное и "показушное" их выполнение.

Вслед за Законом о предприятии 1987 г. был принят ряд политических и экономических решений, направленных на либерализацию или, как тогда предпочитали говорить, демократизацию режима; закон о кооперации (1988), легализовавший развитие мелкого бизнеса, а также частную собственность на средства производства, и что важно, разрешавший создание кооперативов не только отдельным гражданам, но и государственным предприятиям и организациям. Поскольку средства и возможности граждан были сравнительно ограничены, основная масса кооперативов, особенно в сфере производства, возникла при отдельных госпредприятиях. Это давало возможность осуществлять частнопредпринимательскую деятельность (2). При этом кооперативная форма, как правило, использовалась лишь для прикрытия, действительными же владельцами кооперативов становились (как в государственном секторе, так и вне его), отдельные лица и узкие группы людей. Основная же масса занятых с самого начала или же вскоре становилась наемными работниками. Закон о кооперации, который был задуман как средство для претворения в жизнь ленинского "кооперативного плана" в целях укрепления и демократизации "социалистической собственности", в действительности и дал старт процессу приватизации. Как и закон о государственном предприятии, он способствовал ощутимому росту самостоятельности предприятий и давал им в руки не только легальные, но и материальные средства для занятия более независимых позиций по отношению к вышестоящим инстанциям, и особенно министерскому и ведомственному чиновничеству. Тому же способствовала и либерализация внешнеэкономической деятельности, позволявшая предприятиям самостоятельно выходить на внешний рынок и зарабатывать валюту.

Мощным фактором, стимулировавшим создание и укрепление новых, полунезависимых и независимых организованных интересов, явилось фактически снятие после XIX партийной конференции 1988 г. запрета на проведение забастовок. Эта уступка властей способствовала возникновению новой, самостоятельной политической силы в виде независимого рабочего движения и его организаций — стачкомов, новых профсоюзов и им подобных объединений, действовавших вне рамок корпоративно-бюрократической системы. Постепенно на более независимые позиции начали становиться и некоторые из старых профсоюзов. В результате был дан мощный импульс для самостоятельных экономических и политических действий трудовых коллективов и их организаций, нередко выступавших заодно с администрацией, которая быстро сориентировалась в новой ситуации и начала использовать обретавшие реальную силу стачкомы, профсоюзы и СТК в качестве подсобной силы в своей лоббистской практике. Впервые этот альянс администрации и персонала выявился во время первой волны забастовок 1989 г., в ходе которой на правительство был оказан мощный нажим со стороны горняков, нефтяников и работников других жизненно важных отраслей экономики. Как правило, правительство оказывалось не в силах противостоять "массированному прессингу", дело чаще всего оканчивалось его полной капитуляцией.

Решающий удар по системе государственного социализма и его корпоративно-бюрократической составляющей был нанесен той радикальной политической реформой, которая была санкционирована XIX партийной конференцией 1988 г. Согласно докладу М.С.Горбачева, целью реформы было "сделать эффективным механизм свободного формирования и выражения интересов и волеизъявления всех классов и социальных групп, согласование и реализацию этих интересов во внутренней и внешней политике советского государства" (3).

Легко убедиться, насколько предложенная формула расходилась со всем, чем ранее руководствовались партийно-государственные верхи и на чем строилась вся система партийно-государственной власти и управления. "Интересы" не просто легализовались, они провозглашались в качестве ключевых звеньев системы, и именно им отводилась роль главных субъектов политического процесса. В новой реальности понятие "интерес" прочно входит в политический лексикон, а тема "интересов" становится одной из ведущих в печати. Однако, сделав принципиальной важности шаг, партийно-государственное руководство одновременно крайне неопределенно сформулировало принципы новой (или обновленной) системы государственного управления, и, в частности, место и роль правительства в процессе взаимодействия с "интересами" . Его роль должна была свестись к роли пассивного исполнителя воли организованных интересов, классов и социальных групп. В результате последовавшей радикальной политической реформы оно оказалось и формально и фактически в подчиненном положении и у новой, теперь уже реальной законодательной власти, и у президента и его команды, превративших правительство в "мальчика для битья". "Плачущий премьер" Рыжков как нельзя лучше олицетворял эту ослабевшую государственную власть. Антиэтатистские тенденции не в малой степени стимулировались и быстро входившей в моду неолиберальной экономической философией. Если в первые годы перестройки наибольшей популярностью пользовалась социал-демократия, олицетворявшаяся прежде всего шведской моделью, то теперь это были уже тэтчеризм и рейганомика, представлявшие наиболее радикальные версии западного неоконсерватизма.

Несмотря на колебания Горбачева и попытки "консерваторов" типа Лигачева повернуть вспять, бравший верх антиэтатизм новых реформаторов, подкрепленный ходом политической реформы, очень быстро привел к полному параличу корпоративно-бюрократической системы. Процесс децентрализации и рассредоточения заинтересованных групп, ранее более или менее гомогенных, обрел в 1989-1990 гг. поистине обвальный характер. Не в малой степени этому способствовало создание по инициативе правительства Рыжкова первых гигантских государственных концернов — Газпрома, Агрохима и др., получивших значительную степень автономии, а также перевод ряда крупнейших предприятий на акционерную и арендную формы хозяйственной деятельности (КАМАЗ, Балтийского пароходство и др.) в соответствии с принятым в тот же период законодательством о разгосударствлении собственности и приватизации предприятий. Все это делалось, исходя из концепции постепенного перехода к "планово-рыночной экономике" (Абалкин). В действительности, однако, ни о какой "плановости" уже не могло идти речи.

Партийно-государственное руководство страны еще не осознало этот факт и не утратило надежд на хотя бы частичный успех. Но время было упущено; наряду с формированием новых мощных институциональных заинтересованных групп полным ходом шел процесс создания и консолидации независимого экологического движения, новых профсоюзов, предпринимательских организаций. Оказавшись объектом воздействия столь разнообразных сил и тянущих каждый в свою сторону организованных интересов, не имея сколько-нибудь ощутимой опоры в обществе и парламенте, правительство стало утрачивать способность действовать в качестве реальной управляющей структуры. В отличие от плюрализма западного типа, где государство сохраняет достаточно самостоятельную роль и имеет значительную степень автономии, позволяющей ему выступать в качестве авторитетного и располагающего необходимыми материальными и иными ресурсами "контрагента*' заинтересованных групп, в Советском Союзе конца 80-х — начала 90-х годов на месте корпоративно-бюрократической системы возник не "цивилизованный", а "дикий" плюрализм. В нем фактически отсутствовали какие-либо правила игры. Нормой отношений между правительством и организованными интересами стал столь же дикий, нецивилизованный лоббизм, направленный на обе ветви власти — и законодательную, и исполнительную. При всем том форма основанных на бюрократической иерархии отношений оказалась почти нетронутой, что наиболее ярко проявлялось в сохранении системы ценообразования. "Свободный рынок" и старая система начали мирно сосуществовать, причем пришедший в хаотическое состояние рынок потребительских товаров являлся лишь видимой верхушкой айсберга, "подводная" часть которого функционировала на тех же основаниях. Осуществленная в тот же период либерализация оптовой торговли и отказ государства от значительной части снабженческих и сбытовых функций привели к взрывоподобному росту частных товарных бирж, а снятие государственной монополии на кредитование и иные банковские операции — к столь же стремительному росту частных банков. В совокупности с набиравшим силу кооперативным (а в действительности частнопредпринимательским) сектором это вело к созданию принципиально новой, негосударственной сферы экономики. Она уже не подчинялась старым правилам игры и стала все более явственно выступать в качестве самостоятельного фактора сначала экономической, а вскоре и политической жизни. Способом ее взаимодействия с государством стал все тот же лоббизм.

Что касается государственных предприятий и их руководства, то движение к рынку и усиление центробежных тенденций сопровождались весьма глубоким размежеванием внутри самого этого сектора. Если некоторые из наиболее динамичных руководителей государственных и полугосударственных (акционерных и арендных) предприятий стремились как можно скорее освободиться от сковывавших их ограничений со стороны государства, то все еще мощная министерская бюрократия и значительная часть директората были напуганы перспективой "свободного рынка" и стремились по возможности затормозить продвижение к нему.

Августовский путч был отчаянной попыткой вернуть стране и ее экономике утраченную стабильность и управляемость, что при отсутствии у них какой-либо позитивной альтернативы неолиберализму могло означать лишь ориентацию на возврат к старой, изжившей себя системе.

Развал Советского Союза и приход к власти в России сил, ориентированных уже не на госсоциалистический, а на неолиберальный вариант развития, подвел окончательную черту. Попытки реформировать государственно-социалистическую систему потерпели полный крах. Насту пила новая, "постперестроечная" (или "постсоциалистическая") эра, которая, по замыслам новых реформаторов, должна была привести к созданию "свободного рыночного хозяйства", а вместе с ним — и к экономическому процветанию страны.

ОТ "АНТИЛОББИЗМА" К "СУПЕРЛОББИЗМУ"

Дав старт новому этапу политической истории России, августовские события 1991 г. открыли главу и в развитии той сферы общественных отношений, которая связана с взаимодействием заинтересованных групп и государства. Перед российским руководством в данной области объективно встали две взаимосвязанные задачи: необходимо было довести до конца демонтаж корпоративно-бюрократической модели и одновременно создавать вместо нее нечто такое, что отвечало бы изменившимся обстоятельствам и "рыночным" основам социально-экономического развития. Ситуация, однако, осложнялась тем, что, во-первых, мало кто представлял себе, даже в общих чертах, что это за модель и нужна ли она вообще, и, во-вторых, предстояло создавать ее из того же (или почти того же) "строительного материала", из которого строилась и старая модель.

Новое правительство, с одной стороны, предприняло ряд мер по радикальной либерализации экономики, а с другой — ужесточило монетарный контроль над ней. Оказавшиеся ранее не у дел Госплан, Госснаб и некоторые другие органы административно-бюрократического управления экономикой были упразднены. Расчет был на то, что, получив полную свободу от контроля сверху (в первую очередь свободой ценообразования) и будучи поставлены в жесткие финансовые условия, предприятия, акционерные общества и другие хозяйственные субъекты, стремясь удержаться на плаву, постараются повысить эффективность своей деятельности и довольно быстро создадут нормальную рыночную среду. Те же, которые не смогут приспособиться к ситуации, будут либо закрыты, либо перепрофилированы.

Как известно, расчеты эти, основанные на обособлении экономических субъектов от государства по примеру стран с развитой рыночной экономикой, оказались совершенно непригодными для российских условий. Поскольку предприятия оставались государственными, их руководство и персонал продолжали исходить из того, что любые послабления они могут и должны использовать прежде всего в своих собственных интересах и, чтобы они ни делали, государство их не оставит и в нужный момент придет на выручку. Собственно, так и произошло. Воспользовавшись дарованной свободой и своим положением монополистов, госпредприятия тут же взвинтили цены, а полученную в результате "прибыль" использовали в основном на повышение заработной платы и покрытие расходов на социальные нужды. Когда почти половина предприятий оказалась на грани банкротства в результате роста неплатежей за подскочившую в цене продукцию и накруток заработной платы, правительство встало перед выбором — либо снять с себя всякую ответственность за их судьбу (как это требовала монетарная теория), либо вспомнить о традиционной роли распорядителя и опекуна госсобственности и не допустить их гибели. Титул собственника и социальная ответственность обязывали, и не удивительно, что почти без колебаний был выбран второй вариант.

Настоятельным требованием момента стало как можно более быстрое освобождение государства от ставшего для него непосильным бремени собственности. Отсюда — принятие широкой программы приватизации и экстренный характер ее проведения. Отсюда же — и утрата интереса к созданию новой, возникающей "снизу" частной собственности, которая требовала не только политической и юридической, но и материальной поддержки. Результатом всего этого явилась стагнация мелкого и среднего производственного бизнеса, начавшего довольно быстро развиваться на базе или под прикрытием кооперативов.

Однако, как бы правительство ни стремилось освободиться от "обузы" госсобственности (будь то с помощью приватизации или либерализации), сделать это оказалось не так-то просто. Сравнительно легко от государства "отцеплялись" лишь те немногие хозяйственные единицы, которые ощущали в себе достаточно сил, чтобы выжить в одиночку. Подавляющее же большинство принимало лишь тот вариант приватизации, при котором в собственность администрации, коллектива и акционеров поступала лишь часть фондов, другая же, чаще всего большая, оставалась в руках государства. В результате возникла ситуация, при которой предприятия, и особенно их руководство, убивают сразу двух зайцев — во-первых, становятся собственниками, получая еще один источник доходов и укрепляя свою независимость, а во-вторых, сохраняют привязку к государству, позволяющую требовать от него традиционного жизнеобеспечения в виде кредитов, субсидий, льгот и т.д.

Правительство Гайдара в соответствии с неолиберальными позициями пыталось создать представление о себе как об "антилоббистском правительстве", и первое время многие в самом деле считали его таковым. Ведь если государство "отпускает" от себя предприятия, то единственными (или почти единственными) методами государственного регулирования и государственного вмешательства остаются финансовая политика и разгосударствление. Однако попытки правительства таким образом дистанцироваться от организованных интересов не только не встретили должного понимания со стороны последних, но и резко усилили их стремление к консолидации и обретению ощутимого политического веса.

В результате правительство Гайдара из "антилоббистского" уже через полгода превратилось в "суперлоббистское". И совсем не случайно, что именно с этого времени тема лоббизма становится одной из самых злободневных в средствах массовых коммуникаций. Естественно, что наиболее удачливыми лоббистами становились предприятия и объединения, от которых в решающей степени зависит функционирование народного хозяйства и поддержание систем жизнеобеспечения населения, а также те, которые вследствие своей "крупности" и уникальности не могут быть брошены на произвол судьбы без риска вызвать серьезные социальные потрясения. Поскольку лоббизм и лоббистские методы стали едва ли не единственным средством обеспечить выживание предприятий и отраслей, а ресурсы правительства оказывались все более ограниченными, возникла острейшая конкуренция среди лоббистов, и в ходе лоббирования стали использоваться методы, весьма далекие от цивилизованных. Тем более, что ни в это время, ни позднее законодатели не приняли никаких нормативных актов, которые регламентировали лоббистскую деятельность и создавали хотя бы минимальные барьеры для коррупции, принявшей поистине угрожающие размеры.

Главной причиной разгула "дикого лоббизма" явилось, однако, не отсутствие цивилизованных правил игры, а то, что он охватил всю сферу представительства организованных интересов. Эта специфическая система функционального представительства оказалась зажатой в невероятно узком пространстве и полностью дезорганизованной. Хаос давления мощно вторгся в прежний корпоративно-бюрократический порядок, почти полностью сломав его.

К началу 1992 г. в результате проведенной в течение двух предыдущих лет реорганизации правительства и создания крупных государственных и полугосударственных холдингов, концернов, корпораций и иных автономных объединений система прежних, министерско-госплановых связей была практически разрушена. Однако это еще не означало освобождения старого и нового промышленного директората от министерской опеки. Как отмечается в одном из исследований Института экономики РАН, созданное на месте прежних отраслевых министерств и Госплана министерство промышленности через свои департаменты пыталось взаимодействовать с этими образованиями в соответствии с теми правилами игры, которые существовали в недалеком прошлом. Стремясь восстановить эти правила, департаменты начали ревизовать уставы объединений и иные нормативные акты. Все это, естественно, стало вызывать резкое недовольство почувствовавшего свободу директората, побуждать его к закреплению и расширению самостоятельности. Наиболее надежным путем достижения этого являлась приватизация, и нет ничего удивительного в том, что директорат, а вместе с ним и трудовые коллективы с энтузиазмом поддержали ее программу, причем не просто поддержали, но и сделали все, чтобы она пошла по наиболее выгодному для них руслу. Сделать это было не так уж сложно, учитывая объективные условия, в которых началась и проходила приватизация, а именно: отсутствие у населения средств для того, чтобы выкупить подлежащую разгосударствлению собственность. Предложенный правительством и одобренный Верховным Советом вариант "ваучерной" приватизации давал директорам и администрации огромные преимущества, поскольку они могли, используя ваучеры персонала и прикупив какое-то их количество на стороне, завладеть значительным количеством акций и обеспечить себе если не полный контроль, то весьма влиятельные позиции в новой управленческой структуре предприятий и объединений. Тому же способствовало и многократное занижение стоимости приватизируемого имущества, которое в условиях инфляции позволяло скупать его фактически за бесценок. Инфляция, таким образом, оказалась отнюдь не просто деструктивным фактором экономики, каким она считалась до сих пор. Ей было суждено сыграть куда более важную роль ускорителя приватизации. Все, кто имел дело с теми или иными формами госсобственности и стремился стать ее владельцем или совладельцем, объективно были в инфляции заинтересованы, и этим не в последнюю очередь объясняется факт "равнодушного" отношения к ней со стороны деловых кругов и чиновничества. В сложившихся условиях важнее всего было оказаться в нужном месте и на нужной должности, и не случайно саму приватизацию весьма удачно назвали "номенклатурной". "Промышленное лобби" такая приватизация устраивала тем, что давала ему собственность и экономическую власть, реформаторов-демократов устраивало то, что приватизация шла быстро, что рушилась "командная" экономика и создавались субъекты "рынка". Подводилась и концептуальная база; современный менеджер, чтобы стать ответственным, должен быть одновременно и собственником.

Существенным моментом номенклатурной приватизации было то, что в ней активно участвовали не только директора и администрация, но и бывшая министерская бюрократия. Обеспечивалось это приобщение двумя способами: во-первых, через ее традиционно тесную связь с предприятиями и объединениями, которая в условиях определенной зависимости последних обусловила прямое участие министерской номенклатуры и приватизации на персональном, личностном уровне. Однако куда большее значение имеет второй канал, связанный с самой формой приватизируемых объектов. Наиболее наглядно это можно проиллюстрировать на примере т.н. холдингов, "материнских" компаний, ставших держателями основного пакета акций "дочерних" компаний. Эта достаточно широко распространенная в странах Запада форма хозяйственных единиц была использована в ходе приватизации (сначала в Советском Союзе, а затем и в России) таким образом, что в холдинги была преобразована большая часть бывших отраслевых министерств и ведомств, главков и иных управленческих структур (5). Множество холдингов создано и в регионах, где их основой стали управленческие структуры, входившие в региональные хозяйственные комплексы, упоминавшиеся ранее. Как общероссийские, так и региональные холдинги получили статус акционерных компаний, и их управленческий персонал был сформирован в основном из ведомственной и министерской бюрократии. В подавляющем большинстве случаев новые хозяйственные образования оставались в государственной собственности, которая поступала в полное распоряжение их руководства на доверительной ("трастовой") основе. Наряду с холдингами (а в ряде случаев и как одна из их модификаций) создан ряд концернов, головные структуры которых также были сформированы на ведомственной основе.

Что касается предприятий военно-промышленного комплекса, сохранивших свой профиль, то управление ими осталось почти в прежнем виде, с той существенной разницей, что многие из них обросли коммерческими структурами, позволившими директору и администрации иметь более значительные степени свободы, нежели раньше. То же самое относится и к отраслям и видам производств, которые не подлежали приватизации (железнодорожный транспорт, водоснабжение, электроэнергетика и т.д.).

НОВЫЙ РОССИЙСКИЙ КОРПОРАТИВИЗМ: КОНТУРЫ ФОРМИРУЮЩЕЙСЯ МОДЕЛИ

Примерно со второй половины 1993 г. решающее значение для наиболее влиятельной части директората приобретают задачи выживания и эффективности. К этому его подвела не только логика экономического кризиса, который все больше усугублял процесс деиндустриализации и вплотную подвигнул предприятия к опаснейшей черте массовых банкротств. Инфляция, плодами которой самые предприимчивые и изворотливые уже воспользовались, стала превращаться из блага во зло, ибо одной из первых ее жертв становились не только частные, но и государственные предприниматели. Борьба против инфляции начала выдвигаться на первый план и теми силами в правительстве, которые до того жестко противостояли монетаристам.

Особенность сложившейся ситуации состояла в том, что стратегический курс правительства и его отношения с промышленностью и бизнесом не могли разворачиваться ни по монетаристскому, ни по антимонетаристскому сценарию, ибо каждый из них сам по себе был гибелен для экономики. "Чистый" монетаризм грозил обернуться обвальными банкротствами и невиданной в мировой практике безработицей, "чистая" же промышленная политика неизбежно привела бы к гиперинфляции и полной экономической катастрофе. Спасти положение могло лишь сочетание обоих подходов или, если пользоваться западной терминологией, кейнсианско-монетаристский синтез. Это сочетание уже начало складываться во второй половине 1993 г., когда, с одной стороны, была принята правительственная программа, нацеленная на "повышение управляемости" предприятиями (6), а с другой — стала проводиться все более жесткая политика финансовых ограничений.

В соответствии с этой линией начала формироваться и новая система отношений между организованными интересами и государством.

Разумеется, поскольку система находится в стадии отработки, можно прорисовать лишь основные ее контуры, не более. Важнейшей особенностью системы является то, что она как бы накладывается на отношения, обозначенные выше формулой "дикий лоббизм" или "плюралистический хаос". Эта формула не утратила своего значения и поныне. Больше того, можно с полной уверенностью прогнозировать сохранение такого рода отношений и в обозримом будущем. Однако без особого шума и без широковещательных заявлений наряду с этой системой и в какой-то мере взамен были созданы заделы принципиально новой системы. Ее с полным на то основанием можно назвать неокорпоративистской, т.е. основанной уже не односторонним давлением снизу, а на двустороннем или трехстороннем взаимодействии. Важнейшей особенностью этой системы является то, что она не представляет собой возврата к старой, корпоративно-бюрократической, и не является даже ее модификацией, а строится на принципиально иных началах. В то же время она не копирует известные западные образцы, а представляет собой весьма оригинальное, отражающее специфику постперестроечной России воплощение базовых корпоративистских начал, свойственных корпоративизму как таковому.

Важнейшей особенностью российского корпоративизма образца 90-х годов является то, что он строится главным образом не на административно-бюрократической, принудительной основе, а на готовности сторон (т.е. организованных интересов и государства) взять на себя взаимные обязательства. Объективным условием для такого подхода стало осознание того факта, что в условиях сохранения ведущего положения государственной собственности и слабой эффективности основных субъектов хозяйствования они не просто нуждаются друг в друге, но и не смогут существовать без согласования своих действий. "Чистый" лоббизм, помогавший сводить концы с концами и отдельным предприятиям и всей промышленной сфере, все более отчетливо демонстрировал даже наиболее "удачливым" из них, что этот путь может лишь отсрочить их банкротство, но не позволит выйти из тупиков "плановой экономики". Лишь сравнительно небольшая часть предприятий могла рассчитывать на то, что благодаря полученной свободе действий и разовой помощи (или послаблению) со стороны государства они смогут сами стать на ноги и существовать независимо от государства.

В более устойчивой, прочной, долговременной основе для отношений с государством нуждались и многочисленные финансовые учреждения. Накопив значительные средства, они оказались объективно заинтересованными не только в роли посредника, наживающего капитал на передаче госкредитов промышленности, но и в инвестировании долгосрочных и надежных, санкционированных государством производственных проектов. К тому же чем дальше, тем больше их интересовал не просто доход, но и экономическая власть, а вне прочных позиций в экономике она, конечно же, недостижима.

Наиболее четко и недвусмысленно этатистские настроения обретших независимость крупных производственных и иных структур проявлялись в документах и заявлениях организации, специально созданной для защиты их интересов: Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). Хотя его этатистские наклонности были очевидны практически с момента создания в 1989 г. (когда он носил название Научно-промышленного союза), корпоративистская направленность его деятельности стала наиболее четко высвечиваться с весны 1992 г. Именно тогда встал вопрос о том, развиваться ли народному хозяйству России по либерально-рыночным сценариям или оно должно пойти по пути "регулируемого" рынка. Анализ документов РСПП позволяет выделить три основных момента в его корпоративистской стратегии. Во-первых, ориентация на создание и упрочение трехсторонних соглашений между правительством, союзами предпринимателей и профсоюзами, которые призваны были конституировать новую систему социального партнерства на трех основных уровнях — общенациональном, регионально-отраслевом и уровне предприятия или объединения. Другим моментом, на котором настаивал РСПП, было обеспечение выборочной поддержки правительством ряда приоритетных комплексов и отраслей экономики, и прежде всего таких, как ТЭК, АПК, транспорт и связь, конверсирующаяся оборонная промышленность, наукоемкие производства и некоторые другие.

Практически ту же позицию заняла и созданная летом 1993 г. Федерация товаропроизводителей, в которую вошли наиболее крупные предпринимательские союзы России, Смена главы правительства в конце 1992 г. означала не просто чисто "количественное" ослабление позиций радикальных демократов в правительственных структурах, но и начало качественно нового этапа правительственной политики, направленной на реализацию корпоративистской стратегии основных силовых структур российского товаропроизводителя. Хотя во всем этом и присутствовали элементы социального заказа, правительство вносило собственный вклад в разработку этой стратегии, главным образом — путем выдвижения более жестких требований и условий к получателям помощи, определения очередности и приоритетности программ. В отличие от "кредитного вала" 1992 г. льготное кредитование, субсидии и иные виды помощи стали чаще выдаваться под конкретные проекты, причем в большинстве случаев они фиксировались либо в указах президента, либо в постановлениях правительства. Чтобы получить относительно весомый пакет помощи, теперь недостаточно представить доказательства того, что без таковой предприятие или фирма вынуждена будет прекратить свое существование, уволить весь персонал и т.д. Нужно совместно с правительством и соответствующим его ведомством разработать проект обновления или реконструкции того или иного производственного комплекса, призванный существенно повысить его эффективность.

Анализ президентских указов и правительственных постановлений последних полутора лет позволяет заключить, что политика "селективной поддержки" из эпизодической, чрезвычайной начинает превращаться в основную форму делового сотрудничества между правительством и субъектами хозяйствования, находящимися в государственной, полугосударственной и отчасти — частной собственности. Исключением из этого правила становятся два противоположных типа этих субъектов — те, кто останется на обозримое будущее под жестким контролем государства (по терминологии соответствующего указа это предприятия, которым в силу различного рода причин отказано функционировать "на праве полного хозяйственного ведения") (7), и те частные предприятия, которые обрели достаточно устойчивое положение на внешнем и внутреннем рынке и могут самостоятельно решать как краткосрочные, так и долгосрочные проблемы.

Практически все относящиеся к данной категории указы и постановления можно разбить на две группы — те, которые адресованы предприятиям (микроуровень) или отраслям и регионам ("мезо", т.е. средний уровень). Здесь явно недостает последнего — макроуровня, однако это вовсе не значит, что он отсутствует вообще.

Трем уровням отношений различных хозяйственных субъектов и государства соответствуют идентифицированные современной политологией три уровня корпоративистского взаимодействия, наиболее полно раскрытые в книге британского политолога А.Косона — "Корпоративизм и политическая теория" (8). Микрокорпоративизм, по Косону, это "двустороннее взаимодействие, при котором государственные агентства согласуют свою политику непосредственно с фирмами. Общественный интерес реализуется здесь посредством прямых переговоров государства с производителем, а не путем действия рыночных механизмов... Он воплощается в жизнь посредством этих фирм, соглашающихся модифицировать свои действия, т.е. выполнять определенные задания (такие, как осуществление инвестиций в конкретном месте или обязательство не увольнять ту или иную часть персонала) в обмен на субсидии поощрения или другие подобные стимулы" (8, с.74). В качестве "государственных агентств" у Косона фигурируют как центральные, так и местные органы власти.

Все более широкое распространение получает на Западе и практика оформления такого же корпоративистского типа отношений на среднем, т.е. отраслевом, и региональном уровнях. Как пишет Косой, именно мезокорпоративистские формы взаимодействия получили наиболее широкое распространение на Западе, и в т.ч. в США, особенно в сельском хозяйстве и некоторых других отраслях. Непременным условием такого рода взаимодействия он считает наличие организаций, которые обеспечивали бы монопольное представительство специфических "секторальных интересов" и реализацию достигнутых соглашений" (8, с.73).

Если подходить к проблеме чисто формально, то может создаться впечатление: средний уровень взаимодействия корпоративного типа не получает достаточно широкого распространения в России. Однако в целом ряде случаев созданные в начале 90-х годов холдинги, концерны и другие объединения по сути дела обеспечивают то самое "монопольное представительство" интересов отрасли, функции которого в странах Запада выполняют отраслевые предпринимательские ассоциации. Естественно, что в этих условиях создание подобных ассоциаций в России теряет смысл, и фактическое отсутствие или, точнее, слабость таковых лишь подтверждает этот факт. Многие соглашения, относящиеся формально к микроуровню, в действительности являются мезокорпоративистскими.

В России частично создан и в определённой степени задействован механизм, позволяющий включать в систему корпоративистских отношений значительную долю частного финансового капитала. О твердом намерении идти по этому пути свидетельствует и санкционированное президентским указом создание финансово-промышленных групп (ФПГ), причем на Госкомимущество и на Комитет по промышленной практике возлагается обязанность стимулировать создание такого рода групп, в частности, путем передачи им в доверительное управление принадлежащих государству пакетов акций предприятий-участников.

Разумеется, сделать сколько-нибудь определенное заключение о характере взаимодействия ФПГ с государством можно будет лишь со временем. Сейчас же можно лишь констатировать, что создание ФПГ, по крайней мере на первых порах, будет стимулировать развитие этих отношений в направлении корпоративной, а не плюралистической модели.

На примере ФПГ еще более отчетливо видно, что в современных российских условиях существенного отличия между микро- и мезокорпоративизмом еще не существует. Это различие носит характер скорее количественный, нежели качественный, ибо как в первом, так и во втором случае партнерами государства выступают в основном те же холдинги, концерны, группы и иные объединения. Первопричина подобного "родства" — отнюдь не в отсутствии соответствующих отраслевых ассоциаций (ибо в случае необходимости они могли бы быть созданы буквально за считанные дни), но прежде всего во всепоглощающем монополизме российских промышленных структур. Не случайно все большее число ученых и политиков бьют тревогу по поводу этого монополизма и выступают за решительное его преодоление. Не вдаваясь в дискуссию с теми, кто считает подобное развитие скорее плюсом, нежели минусом и кто, по сути дела, направляет и контролирует этот процесс, отмечу лишь, что он организационно закрепляет сращивание бюрократических и "директорских" структур, материальной основой которого явилось их обоюдное участие в дележе госсобственности.

Помимо прочего это означает, что мы имеем дело не с превращением бюрократического корпоративизма тоталитарного государства в либеральный неокорпоративизм государства демократического, а скорее с возникновением новой, специфически российской формы либерально-бюрократического корпоративизма (сколь противоестественно ни звучит это сочетание). Он не освободился еще (и вряд ли скоро освободится) от наследия старого и не обрел в достаточно полной мере черты нового.

Последнее время возобновляются инициативы по созданию трехсторонних и двусторонних органов взаимодействия между правительством, предпринимателями и профсоюзами. Это прежде всего Трехсторонняя комиссия и советы по предпринимательству в промышленной политике при правительстве и президенте. При всей слабости и малой эффективности указанных структур движение в направлении к трипартизму наметилось достаточно четко. Учитывая невозможность побороть кризис и инфляцию без того или иного самоограничения со стороны основных социальных партнеров, можно предположить, что движение к более действенному социальному контракту в ближайшие месяцы и годы вероятнее всего ускорится. Альтернативное — силовое, административное — регулирование доходов вряд ли может сработать даже в случае установления в стране жесткого авторитарного режима. В том же макрокорпоративистском ключе явно активизируется и Федерация товаропроизводителей, разработавшая даже проект соглашения с правительством, согласно которому она претендует на представительство не только интересов бизнеса, но и значительной части профсоюзов.

Как всякая формирующаяся корпоративная модель, наша российская плюралистическая модель отличается весьма и весьма заметным своеобразием. Ее главная особенность — это продолжающееся засилие "дикого" лоббизма, не ограниченного ни эффективными юридическими рамками, ни общепризнанными этническими нормами. В основном это относится к макро- и мезоуровням. Однако явное засилие административно-бюрократической элиты на макроуровне создает крайне опасный перекос в пользу сторонников нового монополизма. Оттесняется (даже не на второй план, а куда-то в самые задние ряды) мелкий и средний бизнес, не имеющий до сих пор ни адекватной организации, ни адекватного политического представительства.

Дисбаланс внутри самих организованных интересов накладывается и на другой, не менее серьезный дисбаланс — в отношениях между этими последними и политической властью. Основная причина его — как уже говорилось — в отсутствии сильных и эффективных политических партий, способных создать весомый противовес корпоративным структурам как на общественном, так и на парламентско-правительственном уровнях. Поскольку в этой ситуации парламент оказывается подверженным мощному давлению тех же лоббистов, он не способен уравновесить влияние последних ни посредством воздействия на состав правительства, ни посредством корректировки его курса. В результате правительство и исполнительная власть в целом становятся объектом столь мощного давления корпоративных интересов, что лишаются возможности должным образом выполнять функции органа, выражающего и отстаивающего общенациональный интерес и являющегося арбитром в соревновании самых различных заинтересованных групп.

Вместе с тем было бы крайним упрощением полагать (как это делают многие наблюдатели и политики), что созданное в начале 1993 г. и реформированное в начале 1994 г. правительство является "кабинетом практиков-лоббистов" (9) и утратило всякую способность действовать самостоятельно. Уже сам по себе факт заключения растущего числа "плановых соглашений" (какую бы форму они ни принимали) свидетельствует все же о том, что налицо отчетливая тенденция или даже линия, направленная на упорядочение этих отношений с тем, чтобы они вписывались в более широкую стратегию, отвечающую совокупным интересам нового правящего класса и в какой-то мере — общества в целом. Альтернативой этому сейчас может быть лишь тот плюралистический хаос, который возник на последнем этапе перестройки и усилился во второй половине 1992 г.

Совершенно очевидно, что выбор, перед которым сейчас стоит Россия — это не выбор между плюрализмом и корпоративизмом (каждый из которых имеет свои плюсы и минусы), а выбор между дикими, антидемократическими и цивилизованными формами того и другого. Как и большинство стран современного мира, мы обречены жить в условиях сосуществования двух моделей, и чем скорее мы это осознаем, тем быстрее мы определим пути конструктивного решения наших проблем.

1. О коренной перестройке управления экономикой (сб.документов). М., 1987, с. 13-14.

2. Поданным президента Российского союза промышленников и предпринимателей около 80% кооперативов было создано на государственных предприятиях ("Информационный вестник" РСПП, М., 1992, №1,с. 12).

3. Горбачев М.С. Доклад на XIX всесоюзной конференции КПСС. М., 1988, с. 40.

4. Боева И,.Долгополова Т. Широкий В. Государственные предприятия в 1991-1992 гг.: экономические проблемы и поведение. М., 1992, с. 17-18.

5. См., например, "Информационный вестник" РСПП, 1992, № 3, с. 14-15, 21; 125-26.

6. Россия и социальное партнерство. М., 1993, с. 31-32.

7. "Российская газета", 24.V.1994.

8. Cowson A. Corporatism and Political Theory. L., 1986.

9. "Известия", З.Н.1994.

Сайт портала PolitHelp

ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС"

ОТ "АНТИЛОББИЗМА" К "СУПЕРЛОББИЗМУ"