Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

166                                                                

ДЕЕСПОСОБНОСТЬ НЫНЕШНЕГО РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

Р.Я. Евзеров

ЕВЗЕРОВ Роберт Яковлевич, доктор исторических наук, главный научный сотрудник ИСПРАН.

Дееспособность любого парламента — это его способность к осуществлению государствен ной власти. В России она осуществляется, согласно Конституции 1993 г., на основе разделения на законодательную и судебную власти, которые самостоятельны. Соответственно, Федераль ное собрание РФ — российский парламент — имеет ряд направлений своей деятельности. В их числе: законодательное, представительное, контрольное, избирательное, самоорганизации и самосовершенствования. Они должны находиться и органичной взаимосвязи, обеспечивая и дополняя друг друга, обладая определенной структурной пропорциональностью и "взвешенно стью" в общей системе разделения властей. От этого во многом зависят возможности нормаль ной деятельности парламента.

В основном указанные возможности определяются тем, что дает для этого Конституция. В то же время в значительной мере они зависят от самого парламента. Их изменения, как показывает мировая практика, могут происходить даже при стабильности самого основного закона. Так, в США, при неизменности соответствующих положений в ныне действующей Конституции 1787 г., постепенно расширились полномочия президента (1). Напротив, во Франции в постголлистский период фактически укрепились позиции парламента. Опирающе еся на парламентское большинство правительство получило реальные возможности противо стояния президенту. Такое изменение баланса властей почти нe затронуло Конституцию 1958 г, относящуюся к числу "жестких" (т.е. со сложной процедурой внесения поправок). Между тем происходило некоторое смягчение авторитарных черт полупрезидентского режима (2).

Решающей силой, непосредственно определяющей возможности и "невозможности" дея тельности Федерального собрания РФ в современных условиях, являются реалии разделения властей, его существования, упрочения и развития, основанные на взаимодействии и согласии, а не на взаимообуздании и конфронтации. Разумеется, эти реалии находятся под мощным воздействием общей ситуации в стране: отсутствие правового государства, гражданского об щества и сколько-нибудь реально развитой многопартийной системы, острый экономический кризис, социальные и политические коллизии, неукорененность культуры политического со гласия. Все нашло свое отражение и в Конституции, и в том, что собой представляет само нынешнее Федеральное собрание.

* * *

Как известно, Конституция 1993 г., отталкиваясь от предшествующего опыта деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, которая привела к фактическому двоевластию в стране, существенно ограничила права и возможности федеральной законода тельной ветви власти. Эти ограничения распространились особенно на контрольные, но также и на законотворческие функции парламента. Произошло укрепление и "освобождение" испол нительной ветви власти. В первую очередь усилилась президентская власть, создались условия для формирования президентской республики, осуществления полупрезидентской формы правления. Стремление избежать нового двоевластия нашло весьма одностороннее выражение — главным образом в жестком ограничении сферы деятельности Федерального собрания, без установления должного, по сути дела, соотношения и равновесия между различными ветвями власти, взаимодополнения их. Федеральное собрание выстроено Конституцией не столько как классический двухпалатный парламент, а скорее как механическое объединение двух частей — "клапанов". Один ''клапан" — Государственная дума — должен выпускать политические "пары", а другой — Совет Федерации — региональные "пары".

Совет Федерации был, задумал как важный стабилизирующий фактор в государственно политической системе России, как уравновешивающая законодательная инстанция, способная помочь избежать крайностей политической борьбы, исходя из высших интересов Федерации, ее регионов. Однако законодательная деятельность СФ оказалась лимитированной. Он по самому своему составу и порядку деятельности имеет весьма ограниченные возможности для систематичной парламентской работы, поставлен скорее "цеховым ОТК " на " законодательном конвейере" Государственной думы, осуществляющей всю работу по подготовке и принятию законов. По сути дела, в Конституции отсутствует концепция двухлалатного парламента, палаты которого органически взаимодействуют в законотворчестве. Как заметил с горькой иронией заместитель председателя СФ Р.Г. Абдулатипов, "люди, разработавшие эту Конститу цию, были умными и сделали все для того, чтобы создать Конституцию, по которой нам в течение двух лет не дать работать" (3).

                                                                                                            167

Все это хотя и находит объяснение в предыстории Конституции РФ, но, к сожалению, создает основу для извращенного разделения властей, тенденции одной из них к исключитель ному господству. Поэтому выявление и использование позитивного потенциала Федерального собрания значимо не просто для него и его составляющих, но и вообще для разделения властей в России как одного из основных принципов демократического устройства общества. По справедливому суждению аналитиков, Федеральное собрание и в теории, и практически пытается найти свое место в системе разделенных и уравновешенных властей на основе модели, в самом общем виде очерченной в действующей Конституции, преодолевая негативные для парламента и всего разделения властей элементы ее содержания (4).

В этой связи сразу же отметим, что нынешние парламентарии по-разному относятся к Конституции, ее месту и роли в их деятельности. Крайние позиции —отрицание этого акта как принятого незаконно и подлежащего, поэтому немедленной отмене, или фаталистический подход к нему как навсегда заданному жесткому ограничителю. Эти крайности, в общем, за год практически сошли на нет. Первая, — прежде всего потому, что практически делегитимизирует, обрекает на отрицание сам парламент. Но это чревато непредсказуемыми конфликтами, ставит под вопрос судьбу самих депутатов. Ныне подавляющее их большинство, в общем, относится к Конституции с уважением, стремится сообразовываться с ней, даже при всех ее недостатках и утеснениях, которые она создает для парламента. Парадокс, но на деле депутаты гораздо больше ориентируются на Основной закон, чем президентские структуры. Вторая крайность — отношение к Конституции как к жестким рамкам парламентской деятельности — также во многом изжила себя.

Депутаты любой политической ориентации не могут не видеть необходимость корректи ровки, изменений, дополнений ряда конституционных статей уже потому, что им подчас не хватает четкости в терминологии. В формулировках Конституции немало "темных мест", на которые сразу же в своей практической деятельности наткнулись парламентарии. Им прихо дится идти не по известному в мировой практике пути конституционного права (если уж не прецедентного), а прибегать к своеобразному "интерпретационному праву".

Так, например, получилось с нормой "общее число депутатов" (п. З ст. 103), вызвавшей острую дискуссию о том, что же под этим понимается — то ли число депутатов, из которых надлежит состоять Думе, то ли число реально избранных в нее депутатов. Нечто сходное произошло с нормой "обнародование" Президентом законов (ст. 107 и 108), ибо оставалось неясно, кто, где, когда должен официально опубликовать закон, после чего он вступает в силу. Примеры такого рода можно было бы умножить.

Однако, очевидно, дело нельзя свести к толкованию норм, даже если будет полнокровно функционировать Конституционный суд РФ, на что уповал президент России Б.Н. Ельцин в своем интервью в декабре 1994 г. Ведь по его же словам, "когда Конституция заработала, стало ясно, что в ней есть правовые пробелы, противоречия" (5,10.XII. 1994).

Конституционные нормы, как свидетельствует жизнь России, в ряде вопросов не соответ ствуют ее реалиям, потребностям, животрепещущим задачам, побуждая к содержательным уточнениям, дополнениям, изменениям Конституции. Без этого неизбежно возникают острые противоречия, коллизии в различных сферах функционирования государства. Можно, в част ности, напомнить о напряженности вследствие того, что на основе пробела в Конституции и в нарушение ее положений в России не оказалось утвержденного Советом Федерации Генераль ного прокурора. Резкое усечение Конституцией контрольных функций парламента привело к тому, что его члены были лишены даже права на депутатский запрос, которое существовало в дореволюционной Думе. Их права и возможности недопустимо урезаны и в бюджетной сфере, той единственной, по сути дела, которая сохранена как подконтрольная Госдуме. Между тем динамика общественного развития страны, а в последнее время — действия исполнительной власти на территории Чеченской республики, с большой остротой инициировали выраженную на заседаниях Думы задачу "внести в Конституцию Российской Федерации изменения, кото рые позволят в большей степени поставить власть под контроль общества", подготовить проект поправок к Конституции, "направленных на расширение контрольных функций парламента" (6,28.Х. 1994; 18.1.1995).

Трагический разворот ситуации в Чечне был обусловлен во многом тем, что вообще решение Конституцией вопросов федеративного устройства России не свободно от противоре чий. Они связаны со сложностью (сказывающейся также в международном праве) сочетания как принципа права наций на самоопределение, так и принципа сохранения территориальной целостности государства, незыблемости его границ. К тому же эта проблема усугублена в российских условиях пороками и преступлениями сталинского режима в национальной сфере, трудностями преодоления их последствий. Даже после принятия закона "О реабилитации репрессированных народов" происходило воспроизводство старых и наслоение новых проти воречий. Они порождаются также несогласованностью норм, трактующих права субъектов Российской Федерации и их равноправие. Это оборачивается, в частности, разногласиями между автономными округами и краями, областями, куда они входят, о территориальных и связанных с ними правах. Недостаточно четко прописана чрезвычайно важная вертикаль власти: Федерация — субъект Федерации — местное самоуправление. Неотработанность конституционных норм болезненно сказывается на военной сфере, в частности, в вопросах о Президенте как Верховном Главнокомандующем, об использовании Вооруженных Сил на территории России (7; 4, с. 120). Наконец, конституционные нормы недостаточно эффективно гарантируют права и свободы человека и гражданина, хотя этой проблеме, приобретшей в Конституции приоритетное положение, уделено место почти в 30% ее статей.

168                                                                

Вместе с тем, на взгляд автора, черты неопределенности, недоговоренности текста Консти туции РФ, особенно в условиях переходности нашего общества, не могут быть отнесены, безусловно к числу ее недостатков, ибо в результате открывается определенный простор для изменений, законодательно фиксируемых и нефиксируемых.

О недостатках Конституции РФ речь шла и в ходе обсуждения ее проекта, и как только она "заработала". Причем на необходимость их скорейшего преодоления указывали депутаты, не отличающиеся особой оппозиционностью по отношению к исполнительной власти, президенту. Так, лидер фракции "Женщины России" Е.Ф. Лахова отмечала на одном из первых заседаний Думы, что одна из важнейших задач — организовать и продолжить работу по совершенствова нию Конституции. Напоминая, что в ее адрес прозвучало много критики и во время предвы борной кампании, Лахова заключила: "Были обещания, что процесс совершенствования Кон ституции будет продолжен в нормальном цивилизованном виде. Поэтому мы считаем, что организация конституционного процесса — это первоочередное дело Государственной думы и Совета Федерации" (8,23.11.1994, с. 17).

Могут ли при этом вноситься изменения в текст Конституции? Существует мнение, что в силу специально усложненной процедуры (к чему подтолкнул опыт Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР) провести даже небольшие новации чрезвычайно сложно, если практически не невозможно. Такая точка зрения справедлива лишь в случае конфронта ции ветвей власти, но неоправдана при их согласии. Так, в Договоре об общественном согласии, подписанном весной 1994 г., его участники зафиксировали, что в Конституцию "должны вноситься" изменения, способствующие стабилизации обстановки в обществе. Назывались и "основные направления" таких изменений, в том числе — не только усиление гарантий прав человека, но и совершенствование системы разделения властей, местное самоуправление, развитие федерализма (5,30.1V. 1994).

Правда, несправедливо и представление, будто любые изменяющие прежнюю конституци онную норму дополнения могут быть легко осуществлены путем принятия соответствующего федерального закона, ибо "что не запрещено, то разрешено"; так рассуждают и некоторые весьма опытные члены Думы. Тем самым они пытаются принцип частного права, относящийся к гражданам, использовать в публичном праве, применительно к государственным институтам; однако в последнем действует иной принцип: "разрешено только то, что разрешено" (8, № 13, 17.11.1994,с. 31).

Разумеется, изменение, дополнение конституционных норм могут осуществляться и путем принятия федеральных конституционных законов, оформляющих российскую государствен ность. На такие акты, кстати, не распространяется право президентского вето. Например, в Думе проходит рассмотрение закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", готовится закон о чрезвычайном положении.

Возможны дополнения Конституции и путем компромиссных соглашений между ветвями власти, когда таким способом заполняются "промежутки", существующие между оговоренны ми в Основном законе полномочиями ветвей, субъектов власти. При их согласии могут быть осуществлены федеральным законом дополнения к Конституции, расширяющие права парла мента, если это не оспаривается другой правовой ветвью. Так получилось, например, с обрете нием парламентариями важного контрольного права на депутатский запрос, с расширением содержания права депутатов на неприкосновенность. Будучи включены в Закон о статусе депутата, эти дополнения предусматривали то, что не было разрешено Конституцией. Однако Президент, отметив ряд противоречий между указанным законом и Конституцией, подписал его, охарактеризовав свое решение как один из шагов во исполнение Договора об общественном согласии.

Вообще, по-видимому, дополнения к Конституции сверх того, что ею разрешено, всегда возможны, если никто из могущих этому воспрепятствовать по ходу прохождения соответст вующего закона, или пользующийся правом опротестовать его путем запроса в Конституцион ный суд, такого не сделает. По своему почину Конституционный суд проверку на конституци онность теперь не проводит. Кроме того, с помощью федерального закона возможны уточнения, которые не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина.

                                                                                                            169

Палаты парламента могут расширить свои возможности контрольного, оперативного воз действия на важные сферы общественной жизни и "косвенным" путем. Так, например, хотя вопросы сельского хозяйства прямо не входят в их компетенцию, а, следовательно, соответст вующие, даже очень актуальные постановления палат ни для кого не обязательны, воздейст вовать на решение указанных и иных сходных проблем можно путем детального обсуждения бюджетных статей, как в период подготовки бюджета, так и в ходе его исполнения. Определение основных направлений внешней политики является прерогативой Президента, но Совет Фе дерации тоже имеет к этому отношение, поскольку в его ведении — решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории, утверждение указа Президента о введении военного положения, режим которого определяется федеральным законом; с комитетами или комиссиями ФС консультируется Президент при назначении и отзыве дипломатических представителей России.

* * *

Все вышесказанное, по-видимому, подтверждает неоправданность крайних подходов к Конституции 1993 г. Другое дело, если в ней усматривать лишь определение общего каркаса работы российского парламента, или даже основы каркаса, включающего в себя и федеральные конституционные законы. При таком видении органично сочетаются возможности и необходи мость парламентского законотворчества, относящегося и к конституционным нормам, и вообще к созданию в России правового государства. Это, в свою очередь, ведет к развитию условий, базы для функционирования парламента, к нейтрализации стремлений превратить его в чисто декоративную структуру, в придаток исполнительной власти.

У Федерального собрания имеются также большие возможности путем законодательной деятельности на основе Конституции конкретизировать включенные в нее нормы, значительно совершенствовать содержащееся в ней решение проблемы разделения властей, обеспечить ему строго законодательную базу, оснастить его механизмом реализации с правовыми гарантиями. Важную роль для этого должны сыграть законы, которые обеспечивают создание реального парламента, конструирование прочного, авторитетного представительного и законодательно го органа, осуществляющего на основе разделения властей и законотворчество, и контроль за соблюдением законов.

В связи с этим большое значение имеет законодательная разработка и решение всего комплекса вопросов о Президенте РФ и его взаимодействии с парламентом, о правительстве РФ и других органах государственной власти, их взаимодействии с парламентом, специально о судебной системе, ее месте, роли, взаимодействии с другими ветвями власти, о механизмах взаимодействия разных ветвей власти, что должно обеспечивать максимально возможное согласие между ними. Весьма важно законодательное закрепление механизмов осуществления деятельности парламента по всем присущим ему направлениям*. Поскольку возможности для парламентской деятельности обусловлены в первую очередь взаимодействием властей, это взаимодействие должно получить в своей большей части законодательное оформление. Без обязательности в отношениях ветвей власти, без изживания аморфности, неопределенности в данных отношениях нереально строительство правового государства.

Но возможности продуктивного функционирования палат парламента зависят и от их способности упорядочить свою внутреннюю жизнь не путем законодательства, а определяя и постоянно совершенствуя регламент палаты. Только при этом условии обретенная по закону возможность деятельности может полностью реализоваться. В частности, речь идет о том, чтобы планы законотворчества были согласованы, а процесс его — четко налажен, чтобы парламентские слушания давали "выход" в виде проектов законов (или хотя бы постановлений — пожеланий), чтобы "час правительства" (когда слушают и спрашивают ответственных его представителей) не превращался ни в перепалку, ни в ликбез, и т.д., и т.п. Особо значима в этой части отработка механизма взаимодействия обеих палат.

* Таковы, например, разработка вопросов законодательной инициативы (осуществлять которую, согласно Конституции, могут 723 субъекта права), механизмов решения проблем, находящихся в ведении Федерального собрания, организации, роли и деятельности Конституционного суда; оформление механизмов парламентского контроля, таких как парламентские слушания, депутатский запрос, право на вопросы, право на получение и распространение информации, право на безотлагательный прием должностными лицами; решение вопросов взаимоотношений депутатов с избирателями, формирование электоральной системы, обеспечивающей гарантию избирательных прав граждан и подлинное народное представительство; разработка всего комплекса вопросов, связанных с взаимодействием парламента по вертикали: с субъектами РФ, с местными органами; обеспечение возможностей действенного контроля посредством Счетной палаты; создание института Уполномоченного по правам человека.

170                                                                        

Наконец, для дееспособности парламента важно законотворчество не только по линии отстаивания позиций и роли представительной власти, обеспечения ей широкой правовой основы и гарантий деятельности. Эта дееспособность зависит от выполнения Федеральным собранием своих законодательных функций в самом широком, всеобъемлющем смысле. Именно такие функции, осуществляемые и путем разработки, принятия законов, и путем постановле ний по вопросам, входящим в ведение обеих палат, создают в совокупности обширные возмож ности всестороннего влияния Федерального собрания на все общественное развитие России, на укрепление ее государственности, повышают действенность системы разделения властей. В частности, на путях системного, методического развития парламентского законотворчества возможно и разрешение коллизий, связанных с тем, что в последнее время законодательство в стране по самым острым вопросам осуществляется не законами, а указами Президента.

Компетенция законодателя неограничена, а задачи обустройства правового государства в России колоссальны. У ее Федерального собрания есть немало возможностей, чтобы их решать и расширить соответствующее поле своей деятельности. Все это весьма важно не только для нынешнего "краткосрочного" Федерального собрания, но в еще большей степени для его восприемников, для становления парламентаризма в нашей стране.

Мера дееспособности Федерального собрания выступает в сравнении с его возможностями и задачами. Громадный объем последних связан с необходимостью формирования цельной системы законов правового государства. Притом значительный массив таких законов, приня тых до вступления в силу Конституции 1993 года, должен быть приведен в соответствие с ней. К тому же многие депутаты как бы соревнуются в выдвижении новых законопроектов, будто опасаясь того, что их право на законодательную инициативу окажется "недоиспользованным". В результате, даже после "отсева" проектов в комитетах Думы, формируются громадные планы законотворчества, побуждающие к "ускорению" этого сложнейшего процесса. (Так, для вы полнения плана работы второй сессии Думы, предусматривавшего за два с половиной месяца рассмотреть и принять 264 законопроекта, в том числе 85 первоочередных, на каждый из последних приходилось лишь по 15-17 минут (8, № 6. 19.1.1994, с. 20; 4. с. 65; 6, 6.Х.1994). Выдвигалось даже предложение, чтобы после прохождения комитетов и Совета Думы некото рые законы на пленарном заседании утверждались без обсуждения.

В результате перегрузки планы законодательной деятельности, как правило, не выполня ются, но и время прохождения многих актов затягивается. В 1994 г. план выполнен примерно на 55%; тогда за весеннюю сессию (первые восемь месяцев работы Думы) было рассмотрено 220 законопроектов. В 1995 г. на сессии с января по июнь предстоит рассмотреть 354 законо проекта. Но окончательно, в третьем чтении. Дума надеется в текущем голу принять лишь 67 из них; 54 — уже внесены, 27 — прошли первое или второе чтение (6, 16.X1I.1994, 14.1.1995; 4, с. 63). То, что из всей массы законопроектов выделяются первоочередные, в известной мере помогает делу, но, к сожалению, кандидатов в такое перво- и суперпервоочередные — слишком много; мнения депутатов, поэтому поводу очень разнятся, план многократно "утрясается", но от этого оптимальным не становится (6, 4 и 6, 11.Х.1994). В свою очередь и Президент призывает Госдуму, сосредоточившись на важнейших законопроектах, ограничить себя в отношении работы над ними.

В законотворчестве Думы много хаотичности, мозаичности, дублирования и распыления инициатив; внедрение системности, комплексности, разработка "емких блоков законов", их пакетов по ключевым проблемам идут с большим трудом. Но к концу 1995 г. планируется все же разработка 12 кодексов (8,№6.19.1.1994,с.20;4, с. 65;6,6.Х. 1994). Вместе с тем сохраняется стремление идти путем принятия оперативных законов чрезвычайного характера, но относи тельно частным, но злободневным вопросам, ускорить оформление кратких (в одну-две статьи) законов-поправок к существующему законодательству. Однако стремление "бежать за событиями" в условиях поляризации политических сил в парламенте не прибавляет ему дееспособности.

В связи с необходимостью оптимизировать процесс законотворчества, консолидировать деятельность Думы в этой сфере обострился вопрос об альтернативных проектах. Если одни считают выходом из положения создание механизма, предотвращающего голосование по таким проектам и даже состязательность на стадии их разработки, то другие видят в самой альтерна тивности средство повышения уровня законодательства (10).

Качество подготовленных комитетами законов нередко хромает, они бывают юридически неотработанными, логически противоречивыми, подчас политически тенденциозными; их ав торы и разработчики в комитетах не всегда склонны воспринимать критику, работать в согласительных комиссиях. Да и большинство Думы, как это было, например, во время обсуж дения Закона о бюджете на 1995 г., может сползать на путь популизма. Доля законов, принятых Думой, но отклоненных Советом Федерации или Президентом, весьма высока, причем причи ной тому нередко оказывается именно несовершенство законодательных актов.

Обращая особое внимание на проблемы законодательства, мы отнюдь не считаем, что наш парламент должен быть подсобным инструментом исполнительной власти по производству нужных ей нормативных актов. Из сказанного не следует также, что Дума обязана погрузиться в право, а не в политику. Дума — действительно орудие законодательства, но не "карманного" (хотя значительная часть законопроектов готовится в исполнительных структурах), а отража ющего и закрепляющего общенациональные интересы, права и свободы человека и гражданина.

                                                                                                            171

Законодательная деятельность неминуемо имеет определенную политическую направлен ность. Дума как орган государственной власти действует в сфере политики, но ее дееспособ ность, прежде всего — в ее законотворчестве, а не в политических баталиях, вспыхивающих в парламентских залах, кабинетах и коридорах.

Вместе с тем вряд ли можно игнорировать значение Думы как открытой политической трибуны в руках представительной власти. К большому сожалению, данная сторона ее деятель ности в значительной степени недооценивается (в отличие от периода царизма). В определен ной степени в этом сказывается то, что средства массовой информации не способствуют такой стороне думской работы. Сплошное транслирование заседаний Думы, газетная публикация их стенограмм, очевидно, себя не оправдали. Однако это не основание для того, чтобы не искать иных средств обеспечения "открытости" Государственной думы, "прозрачности" ее стен для глаз избирателей. Это может способствовать повышению уровня всей ее деятельности.

* * *

Одним из основных факторов дееспособности парламента, как уже отмечалось, является его взаимодействие с исполнительной властью. Причем в таком процессе "власти", "органы власти" выступают не только в их обобщенной абстрактной форме, а и конкретно, персонифи цированно. Постоянно возникают ситуации изменения, как позиций, так и самих персон, по крайней мере, в исполнительных структурах. Притом не только позиционные, персональные перемены, но сама их атмосфера, формы и методы их осуществления не могут не влиять на взаимодействие ветвей власти. Да и содержание его не исчерпываются общими формулами: "сотрудничество", "несотрудничество", противостояние". Они переплетаются, перетекают одна в другую.

Взаимодействие законодательной и исполнительной властей, т.е. нынешнего Федерального собрания с правительством и Президентом России, начиналось в малоблагоприятной атмосфе ре, особенно если иметь в виду Думу. Эту атмосферу во многом определили резкое ограничение прав нижней палаты, болезненные чувства, порожденные событиями октября 1993 г., а также факт выступления Президента при открытии парламентской сессии в Совете Федерации, бесприютность Думы и ее членов в президентско-правительственной Москве. К началу второй сессии Думы, осенью 1994 г., на ее первом заседании (в только что капитально отремонтиро ванном и приспособленном к парламентской деятельности обширном здании) обе стороны отмечали перемены к лучшему в их отношениях (6,6.Х.1994). В своем ежегодном послании "О деятельности государственной власти в России", представленном Федеральному собранию 16 февраля 1995 г., Президент подчеркнул, что благодаря общим переменам противостояние двух ветвей власти в основном преодолено.

Важные шаги для этого сделал сам Президент, начиная с Послания 1994 г. "Об укреплении российской государственности", продолжая инициативой по договору об общественном согла сии, а в соответствии с ним — согласием на депутатский запрос. Со стороны Президента и его администрации были предприняты меры по налаживанию постоянных контактов с Федераль ным собранием — выделены структуры и ответственные лица, ведущие такую работу. Хотя и в недостаточной степени, но активизируется и упорядочивается выполнение законодательно инициативной функции Президента и правительства; согласовываются планы законотворчества; провозглашается необходимость выработки единой законодательной политики. Председатели па лат Федерального собрания получили статус постоянных членов Совета безопасности (11).

В обострившейся обстановке осени 1994 г. Президент провел переговоры с представителями ряда фракций о переменах в правительстве, выразил готовность привлечь думские фракции к подбору кандидатов на пост председателя Центрального банка. Но одновременно он неконсти туционно освободил от должности прежнего главу ЦБ, а в его обращении с думцами они почувствовали угрозу роспуска Думы. Резко негативные тенденции во взаимодействии прези дентских структур с парламентом обозначились в связи с военными действиями на территории Чеченской республики.

Государственная дума в своей законодательной деятельности проявляет стремление к согласию с Президентом. Она идет на компромиссы, подчас принимая за основу президентский, а не думский вариант законопроекта или "сливая" их, учитывает замечания из Кремля по принятым законам, ищет "обходные пути" для проведения своей линии, использует различные легальные механизмы преодоления президентских возражений по принятым ею законопроек там. В то же время Дума проявляет и большую твердость в отстаивании своих прав, позиций и решений. Яркий пример — использование Думой ее права на объявление амнистии. Значитель ная часть депутатов Федерального собрания занимает, как известно, категорически отрица тельные позиции в отношении и Президента, и нынешнего правительства, и проводимого ими курса; причем, как заявил Г. Явлинский, "каждый раз, когда мы говорим "правительство", имеется в виду — "президент" (6,.28.Х. 1994).

172                                                                

Правительство также усиливает взаимодействие с парламентом. Созданы специальные органы для этого. (В которых, правда, усматривают и и начало оформления системы лоббиро вания.) Проводятся предварительные, до внесения в Думу, обсуждения важных законопроек тов. Представители Белого дома участвуют в слушаниях по особо острым вопросам. Правитель ство стремится получить поддержку своего курса и традиционным путем — обсуждение актуальных проблем на совещаниях с широким кругом представителей депутатского корпуса, регионов, отраслей народного хозяйства.

Госдума подчас готова согласиться на правительственный, а не думский вариант законо проекта. Но одновременно в ее стенах идет поиск возможностей "перелопачивать" законопро екты, поступившие из правительства, не нарушая формальные процедуры. "Час правительст ва" в Думе в большей мере становиться средством взаимодействия, а не "накачки". Ее спикер находит даже возможности похвалить правительство, которое "не идеально, но тянет воз" экономики страны, в которой хотя существенных изменений не произошло, но "есть точки роста". В свою очередь, Президент призывает парламент тянуть воз сообща вплоть до срока, установленного Конституцией. Одновременно председатель Думы "не видит большого греха", если в правительстве получат большее представительство основные думские фракции (кроме ЛДПР, как раз активно к тому стремящейся) (6, 6.Х.1994).

В то же время Дума нередко вступает в открытую конфронтацию с правительством. К сожалению, не всегда это диктуется рассудком и подчас происходит в стиле непарламентском и просто нецивилизованном. Так было и при обсуждении бюджета на 1995 г., и при отчете силовых министров, и перед голосованием на второй сессии Думы по вопросу о недоверии правительству. Но, в общем, по-видимому, справедливо мнение Э. Баталова, что "большинство" в Госдуме достаточно трезво оценивают свое положение и, вероятнее всего, постараются на давать Президенту повода для роспуска палаты. Во всяком случае, та модель поведения, которую депутатский корпус "опробовал" при обсуждении отчетных выступлений В. Черно мырдина и П. Грачева (деятельность не одобряем, но от власти не отлучаем и сохраняем за собой право на дальнейшую критику, корректировку и апелляцию к Президенту и обществен ности), говорит именно об этом (12). На наш взгляд, в такой модели своеобразно отражается стремление многих депутатов не брать на себя излишнюю ответственность в сложной, непред сказуемой политической обстановке, в преддверии парламентских выборов.

Таким образом, противоречивое взаимодействие центральных исполнительной и законода тельной властей России только складывается. Оно не может не быть противоречивым — такова суть разделения властей, об этом свидетельствует вся мировая практика. Но отношения институтов высшей власти в РФ весьма специфичны — как в силу фундаментальных причин, черт "дурной наследственности" (низкая политическая культура элиты, "большевистские" традиции силового подхода, отсутствие практических навыков достижения консенсуса и т.д.), так и по обстоятельствам конъюнктурного характера (краткосрочность мандата парламента первого созыва — всего два года, близость предвыборной кампании). Если же говорить о потен циальных возможностях нынешнего парламента в целом, они есть результат того, что собой конкретно представляют обе его палаты, их персональный состав, их организация.

* * *

По общему признанию, Государственная дума оказалась гораздо более политизированной и пестрой по представленным в ней политическим течениям, взглядам, настроениям, более поляризованной, гораздо менее центристской, чем ожидалось. Сразу же поэтому возникли опасения, что парламент серьезно дестабилизирует социально-политическую обстановку в России. Однако новый парламент, в отличие от ВС РСФСР, не стал постоянным очагом напряженности — очевидно, во многом именно в силу своего "многоцветья". К тому же в нем оказалось немало неопределенности.

Почти половина депутатов, прошедших в Думу по спискам партий, избирательных объеди нений, до этого объявили себя беспартийными или членами иных партий, избирательных объединений. В число лиц, избранных таким путем, подчас попадали случайные люди, причем не пользующиеся доверием избирателей, не прошедшие при выборах по округам. (По имею щимся данным, из 66 таких депутатов 29 входят во фракцию ЛДПР.) (1, с. 11). Избиратели ориентировались преимущественно не на программы, а на имидж кандидатов. В самой Думе позиции ее членов нередко определяются не партийной принадлежностью и даже не укрупнен ным распределением на сторонников или противников проводимых в стране реформ. Сказыва ются "проличностные", клиентелистские склонности или антипатии в отношении лидеров исполнительной власти.

                                                                                                            173

Проявляется, конечно, влияние на депутатов общественных настроений, воздействие из бирателей как при непосредственных контактах с ними, так и в сложившихся традиционных формах (письма "от имени трудового коллектива", обращения общественных организаций и т.п.). При этом в депутатской среде сформировались принципиально различные подходы к отношениям с электоратом: от воскрешения старого — с обязательными наказами, отчетно стью, правом отзыва; до следования новому — принципу "свободного мандата" (по нему и комплектовался парламент) с независимостью депутата от меняющихся настроений избирате лей и приверженностью собственным мнениям и стремлениям. Наконец, все большее давление на депутатов оказывают группы интересов, прежде всего АПК, ВПК, ТЭК. Лоббирование фактически носит теневой характер, ибо его практика никак не регламентируется. Это способ ствует возрождению "телефонного права". Калейдоскопичность Думы стимулирует и пропра вительственная ориентация ряда фракций, имеющих в своих рядах министров, вице-премьеров или стремящихся того же добиться.

В общем, Думе свойственны поляризация состава, сравнительная слабость центра. В ней нередко дают себя знать дестабилизирующие настроения, тенденции, мешающие целенаправ ленной деятельности. (Не без основания Думу иногда называют "фабрикой сюрпризов".)

Коалиционный потенциал Госдумы невелик, хотя в начале 1994 г., по данным опроса службы "Мнение", более 85% депутатов выражали готовность создавать блоки и заключать союзы со всеми политическими течениями с целью экономической стабилизации и восстанов ления производства. По фракциям наибольшую готовность—более 2/3 — проявляли депутаты "Новой региональной политики" и "ЯБЛ"; у коммунистов, ВР — половина; наименьшую — ЛДПР — около 1 /3. При обсуждении бюджета на 1995 г. блокирования в достаточной степени (даже на предварительной стадии) не получилось (13).

Отношение депутатов к тем или иным предлагаемым мерам подчас определяется не столько их партийной принадлежностью, политическими или социально-экономическими воззрения ми, сколько разными восприятиями сути, содержания, значимости этих мер. Показательны в данном отношении позиции по вопросу о праве на депутатский запрос. С одной стороны, политически столь полярные фигуры в Думе, как А.И. Лукьянов и В.Л. Шейнис, единодушно, вопреки ссылкам их оппонентов на Конституцию, добивались законодательного закрепления такого права за депутатами. Как подчеркивал последний, "отказаться от права запроса было бы не просто принципиальной ошибкой, это нанесло бы серьезный урон не только данному парламенту, но и принципам парламентаризма в России" (8, №24, 14.IV.1994,с. 10).С другой стороны, заместитель председатели Комитета по конституционному законодательству СФ Е.Б. Мизулина категорически выступала против этого права, ибо "депутатский запрос представляет собой бюрократическую практику вмешательства законодательных органов в действия испол нительных", что и отвергается Конституцией РФ (14). Причем у нее, очевидно, всплывали в памяти пачки депутатских запросов "выбивательного" толка, которыми заполнялись мини стерские столы в недавнем прошлом.

Однако если приведенные расхождения во мнениях опирались на прошлый опыт, на знание конкретного дела (при разной его оценке), то во многих других дискуссиях было немало проявлений непрофессионализма. Последний не надо путать с необразованностью, ибо 424 депутата Думы имеют высшее образование (в том числе 149 — даже ученые степени), а остальные (т.е. 21 человек) — среднее. Непрофессионализм проявляется по-разному. Он сказался, например, в довольно простом, но весьма значимом вопросе: как определить минимум депутатов, необходимых для регистрация депутатской группы. При его решении все обоснова ния от теории и практики были отвергнуты. Многократным голосованием, прибавлял "5" к названному минимальному числу или, вычитая столько же из названного максимального, наконец согласились на 35. Это число, взятое с "потолка", впоследствии стало камнем преткно вения при организации работы Думы.

Но непрофессионализм может иметь и политический характер. Он сказался, например, о попустительском, примиренческом отношении "к тому, что фашистские идеи, фашистские отношения и фашистская политика признаются в этом (думском—Р.Е.) зале" (8, № 24,8. IV.1994, с. 29). Хотя предложение (из ряда выбороссов) подготовить и провести слушание об угрозе фашизма вызвало при голосовании сопротивление только четырех человек),авда, намерения поддержавших его были разные, вплоть до стремления ЛДПР осудить сионизм) (8, № 21. 25.111.1994, с. 2-5), оно состоялось почти год спустя. (Но и сам Президент лишь в преддверии 50-летия Победы (в своем ежегодном послании парламенту) выразил тревогу по поводу распространения в России фашистской идеологии, фашистских организаций, изданий и заявил, что надо "навести порядок".)

Непрофессионализм парламентариев сказывается и в характере обсуждений, нарушениях элементарного порядка и т.п. Одной из бед Думы является нехватка времени для преодоления этого недостатка — слишком короток срок, отпущенный на всю ее деятельность. Вместе с тем за плечами немалой части депутатов — опыт работы в Верховном Совете и на Съезде народных депутатов РСФСР, правда, опыт не только положительный, но и негативный, если понимать политический профессионализм в высоком смысле этого слова. Но все же оттуда, из ВС, Дума получила большой задел по законодательной работе, заботливо и критично трансплантирован ный Комиссией по законодательным предположениям при Президенте.

174                                                                

Далеко не у всех думцев проявляется стремление к законотворческой работе. Одни (по крайней мере демонстративно) вообще отрицают ее значимость*. Другие — просто не склонны заниматься такого рода сложной, трудоемкой, напряженной деятельностью. Третьи — предпо читают ей показушные баталии с прицелом на близящуюся избирательную камланию или быстрые, поверхностные, популистские ответы на острые и сложные вопросы. Наконец, обна руживается стремление вместо законов принимать декларации по "горящим" вопросам или устраивать взбучку представителям иных ветвей власти.

На все это противоречиво накладывается фракционная структура Думы, или, как ее называют, концепция "организованного депутата". Благодаря созданию из лидеров фракций и депутатских групп Совета Думы, занимающегося подготовительной организационной работой, удалось на удивление быстро создать в Думе успешно функционирующую организационную систему, оперативно утвердить думские комитеты. Однако амбициозная погоня за постами и должностями привела к увеличению числа руководящих должностей, к формированию множе ства (231) комитетов и крайне неравномерной их нагрузке, отдаче. Зато примерно каждый четвертый депутат стал руководителем**.

Фракции и депутатские группы нередко отстаивают свои сугубо сепаратные интересы, пытаются своекорыстно использовать права и преимущества "организованного депутата". Растет поэтому недовольство "неорганизованных депутатов". Они считают, что стали парла ментариями "третьего сорта" по сравнению с "первосортными" — членами соответствующих партий и объединений и "второсортными" — независимыми депутатами, вступившими в фракции или депутатские группы. Тем более что проявляется неуважительное отношение к интересам меньшинства. Таким образом, внутренняя противоречивость в Думе усиливается. Вместе с тем зачастую это качество, по-видимому, в большей степени просматривается в выступлениях, чем в голосованиях. Об этом свидетельствует анализ массива последних за первую сессию Думы, проведенный Центром "Информатика для демократии". В частности, из анализа следует, что у членов фракции ЛДПР, чья "конфликтность" мнений наглядно проявляется с трибуны и у микрофонов, в голосованиях она (по отношению к усредненному мнению всего депутатского корпуса) не так уж высока (4, с. 258-271).

Возможности успешной деятельности Думы в течение всей первой сессии подрывались необеспеченностью ее элементарно необходимыми условиями работы, в особенности законо творческой (помещения, связь и транспорт, множительная техника, документация, денежные средства для помощников, информация, в том числе и о настроениях, пожеланиях избирателей и т.п.). Причем подчас даже имевшиеся мизерные средства, материалы мешал использовать своей "деятельностью" обширный аппарат Думы (унаследованный в значительной части от бывшего ВС). Все это психологически усугублялось, с одной стороны, контрастом с обеспечен ностью Совета Федерации, а с другой — общим с его членами недовольством тем, что стимулировалась полная зависимость (вплоть до мелочей) депутатского корпуса от аппарат чиков, диктат и пренебрежение со стороны последних.

К сожалению, оказывается, что основа такого положения дел заложена в Конституции. В соответствии с ней обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории России возложено на Президента и правительство (п. 4 ст. 78),т.е. на их аппарат. На сокровенный и опасный для демократии смысл такого порядка обратил внимание исполнявший роль главы Конституционного суда Н. Витрук. Он осудил "кормушеч ную" систему, возглавляемую Главным управлением охраны, фактически ее руководителем, ведущую к возможности для одного человека контролировать высших должностных лиц государства, влиять на них (8, № 29. 26.IV.1994, с. 7)***.

В течение длительного времени необустроенность мешала членам Думы плодотворно рабо тать, воздействуя на них и материально, и морально, стимулируя конфронтационные настрое ния****. Вместе с тем в думской среде проявились и стремления к максимальной личной финансовой обеспеченности, бесконтрольному расходованию средств Думы. Вполне справед ливо суждение по этому поводу, высказанное А.И. Солженицыным в его выступлении перед Думой 28 октября 1994 г.: "К сожалению, ныне личный пример думцев не дает образца самоограничения другим ветвям центральной власти и эшелонам региональной власти. Неболь шая часть депутатов в свое время, я знаю, пыталась протестовать против привилегий, но смолкла, а жаль. Меньше было бы привилегий у власти, не стало бы в избирательных камланиях пустопорожних, ложных кандидатов, которые только болтаются ради себя" (15).

* Например, см. высказывание В.В. Жириновского по этому поводу (8. № 30. 27.IV. 1994, с. 29).

** Во французском парламенте, на опыт которого во многом ориентировались разработчики вопросов деятельности Госдумы РФ, предусмотрено всего по шести постоянных комиссий в каждой из двух палат.

*** Стоит вспомнить, что кормушечный принцип, осуществляемый пол опекой спецслужб, — не изобретение генералов из ГУО, он сыграл весьма важную роль в создании номенклатурной системы в

****Правда, С.Ю. Глазьев, выступая в просторном, капитально переоборудованном и оснащенном здании Думы, ностальгически вспоминал, что раньше, когда на заседании думского комитета многие его члены вынуждены были из-за тесноты стоять, а законопроекты писали, опираясь на колени, работа шла более дружно, да и состав был более полный.

                                                                                                            175

Исполнительная власть ограничивает дееспособность Думы тем, что подчас — намеренно или ненамеренно — ставит ее в безысходное положение, в цейтнот. Речь идет о ситуациях, когда отказ немедленно принять недоработанный, внутренне противоречивый законопроект 1розит еще худшими последствиями для страны, да и для самой Думы, чем отклонение этого проекта. Именно так происходило при срочном утверждении закона о бюджете и на 1994, и на 1995 год. Как дамоклов меч над нижней палатой висит угроза ее досрочного роспуска Прези дентом. (По Конституции он может реализовать это право вплоть до июня 1995 г.)

В значительной мере действенность Думы подрывает и она сама — своей неорганизован ностью, вопреки всем стараниям Совета Думы упорядочить ее работу. В начале пленарных заседаний, в течение часа-полутора, а то и трех с лишним, время тратится в основном впустую. С помощью микрофонов в зале происходит нескончаемая пикировка, подчас в оскорбительном тоне и непарламентских выражениях. И хотя многие депутаты понимают, что тем самым Дума подрывает свой авторитет в большей степени, чем кто-либо по отношению к ней, положение дел не меняется. Попытки же изменить его отвергаются ссылками на "недопустимость ущем лять депутатские права". Пагубно сказываются на думской работоспособности некоторые непродуманные организационные меры. Так, снижение нормы кворума до половины общего числа депутатов стимулировало их "неприсутствие" на заседаниях*. В результате, например, при голосовании по вопросам приватизации для принятия правительственного проекта не хватило в два раза меньше голосов, чем количество отсутствующих членов фракций "Выбор России" и "ПРЕС", поддержавших проект. Недавно Дума согласилась — ради наведения внутреннего порядка — учредить должность приставов. Для этого, по словам ее председателя, нужно "подобрать высоконравственных и физически развитых людей" (6, 14.1.1995).

Вообще для продуктивной работы Государственной думы весьма значим "феномен Рыбки на", в результате действий которого срабатывает его же крылатая фраза: "Мы обречены на согласие". Конечно, нынешняя Госдума — далеко не лучший вариант реализации нового российского парламентаризма. Но и не худший, если вспомнить недавнее прошлое с его агрессивно-послушными" контингентами нардепов, с двоевластием, грозившим гражданской войной. И школу деятельности на парламентском поприще политихи в Думе все-таки проходят, кто — начальную, а кто — и более высокой ступени. Осуществленная ныне модель формирования и деятельности Совета Федерации еще менее благоприятна для продуктивной парламентской деятельности. Дело здесь даже не в "много цветье", тем более что фракции и депутатские группы в СФ не допускаются**. Правда, в июле 1994 г. здесь организовалось "Конструктивное содружество", провозгласившее не только желание сосредоточиться на острейших проблемах, стоящих перед Россией, но и намерение вести честную политику, не сводящуюся к послушанию в отношении президентской стороны. "Конструктивное содружество" консолидирует оппозицию, стремится противостоять дейст вию в Совете Федерации рычагов "президент — губернаторы", "правительство —директора"; члены К.С. были застрельщиками голосования осенью 1994 г. вопроса о недоверии правитель ству (16). Однако и ранее вполне "карманным" Совет Федерации не был. Примером могут служить выборы его председателя, острые баталии по вопросу о Генеральном прокуроре.

На постоянной основе в верхней палате работают всего 30 человек. Чрезвычайно остра нехватка юристов. Крайне малочисленный состав комитетов не дает им возможности достаточ но продуктивно функционировать. Как и в Думе, болезненный характер приняла в СФ тяга к зарубежному представительству, подчас приносящему не новые парламентские контакты, опыт, возможности, а лишь некий приятный "тайм-аут", "релаксацию".

Весьма широко представлены в Совете Федерации президентско-губернаторские, чинов нические и директорские кадры. Они поставлены здесь в привилегированное положение, в том числе "губернаторы" — по отношению к остальному составу самой верхней палаты. По денежному содержанию к началу работы СФ разрыв между высшим и нижним уровнями достигал 50 раз. Депутатствуя на "непостоянной основе", эта часть "сенаторов" кратковремен ное пребывание в столице зачастую рассматривает как ущерб для дел в своих регионах и компенсирует его "выбиванием" всего необходимого им, а то и смиряется с вынужденной, но приятной передышкой от повседневных забот. Склонность к законотворчеству у них нередко заменяется тягой к скоропалительной "реакции" на животрепещущие вопросы, к соответству ющим постановлениям, ни для кого не обязательным, к общению с представителями федераль ной исполнительной власти. Таким образом, решаются и вечная задача "быть в курсе", и все усложняющаяся в условиях разбухания столичной бюрократии проблема, — чтобы в Центре "прислушивались" к мнению "мест". В результате сессии СФ все чаще начинают напоминать былые партхозактивы.

* Как известно, ряде парламентов мира такое "неприсутствие" отражается на денежных окладах депутатов.

 ** В составе СФ сложились объединения "по интересам" — вокруг Комитета по аграрной политике, в поддержку "программы Долголаптева" (ВПК), в виде Ассоциации экономического взаимодействия нефтегазодобывающих регионов, Комитета по делам Севера.

176                                                                

В такой обстановке весьма интенсивная, основательная и целеустремленная работа руко водства верхней палаты по совершенствованию ее организации и повышению уровня деятель ности (серьезное планирование функционирования СФ по всем присущим ему направлениям; поиски больших возможностей для самостоятельного и в контакте с Думой законотворчества, разработка и оформление в стройную систему мер по взаимодействию с регионами) достаточ ной отдачи пока что не дает. Стремление добиться "повышения государственной роли Совета Федерации", проявляемое его руководством, с самого начала было связано с расчетом на самостоятельную, значимую законотворческую деятельность. Но такие намерения вызывали возражения в Думе, да и по своему составу и форме функционирования верхняя палата ФС мало к такой активности пригодна. Сдерживать Думу Совету Федерации, как показывает уже имеющийся опыт, тоже не всегда под силу. А превратится ли СФ в парламентскую академию для региональных политиков — покажет будущее.

Незавидная ситуация в Федеральном собрании, о которой идет речь, во многом — результат того, что собой представляет нынешняя Конституция России и избирательная система, по своему происхождению с ней связанная. Однако конституционные нормы, как уже отмечалось, могут (хотя и с большим трудом) корректироваться, изменяться. Избирательный же закон теперь принимается Думой. Так что от самого Федерального собрания зависят перемены и его собственной судьбы, и общие перспективы отечественного парламентаризма.

Конечно, задачи разработки современной избирательной системы весьма сложны. Позиции ветвей власти здесь явно не совпадают. Но не только в этом дело. Казалось бы, состав Думы может улучшиться при сокращении доли партийного представительства и замены единого избирательного округа несколькими, ибо усилится связь депутатов с избирателями, уменьшат ся возможности лидеров партий с помощью списков тащить за собой просто угодных им людей. Нои выборы по одномандатным округам, как показал опыт избрания С.П. Мавроди, могут иметь весьма неожиданные результаты. Кроме того, увеличение доли "непартийных" депутатов явно на руку всем эшелонам исполнительной власти.

Уровень, степень реализации российским парламентом своей дееспособности ярко, сфоку сированно проявились в связи с трагическими событиями на территории Чеченской республи ки. В этой ситуации отдельные члены ФС показали незаурядную миротворческую, гуманитар ную активность, большое мужество. Но действовали они в основном от своего собственного имени, иногда — как представители отдельных фракций, групп, комитетов парламента. В целом же Федеральное собрание продемонстрировало не столько активность, сколько бездействие. Выяснилось, что оно еще не смогло стать подлинным, полноценным парламентом — органом российской государственности. И связано это не только с несовершенством Конституции, деформированостью установленной ею системы разделения властей, с отсутствием механиз мов демократических сдержек и противовесов, гласности при принятии важнейших решений (перечисление можно продолжать), наконец, не просто с составом нынешнего парламента.

На наш взгляд, проявились и отсутствие коллективной воли народных избранников дейст вовать в экстремальной ситуации, и нежелание брать на себя в этой ситуации излишнюю ответственность, политически, юридически, организационно ("технологически")использовать имеющиеся у представительной и законодательной ветви власти возможности — достаточно скромные, но вполне реальные.

1. Сванстейн К. Как законно расширить полномочия президента без изменения конституции. — "Консти туционное право: восточноевропейское обозрение'', осень 1993 г., № 4(5); зима 1994 г., № 5(6), с. 112-116; Совет Федерации...Заседание седьмое. — Бюллетень № 2(27), ч. I, 22 июня 1994 г., с. 8.

2. Туманов В.А. Вступительная статья. — Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989, с. 14.

3. Российская Федерация. Совет Федерации Федерального собрания. Заседание седьмое. Стенографиче ский отчет. — Бюллетень № 2(27), ч. I, 22 июня 1994г. М., 1994, с. 11.

4. Фонд развития парламентаризма в России. Парламентаризм в России: опыт и перспективы 1994 г. М., 1994. с. 208.

5. "Известия".

6. "Сегодня".

7. См. например: "Полис". 1994, № 4, с. 163.

8. Федеральное собрание Российской Федерации. Бюллетень заседания Государственной думы.

9. "Век", 7-13.ХII. 1994.

10. "Век", 7-13.Х.. 1994;"Куранты", 25.Х.1994; "Российская Федерация", 1994, № 19. с. 6-8.

11. "век", 7-13.Х.1994; "Сегодня", 14 и 16.Х.1994; "Российская Федерация", 1994, № 16, с. 7-8; N9 19, с. 9-10.

12. "Российская Федерация". 1994, № 19, с. 3.

13. "Власть", 1994, № 8, с. 10; "Сегодня", 19 и 22.Х.1994.

14. Совет Федерации...Заседание второе... — Бюллетень № 3(8), 2.II. 1994, с. 190.

15. Цит. по: "московский комсомолец", 1.XI.1994.

16. Подробнее см.: Парламентаризм..., с. 47-50; "Сегодня", 1.Х.1994.