Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

решению, поскольку не давали теоретических обоснований выдвигаемым конкретным формулам и моделям, но обост ряли ситуацию в регионах и способствовали распространению сепаратистских настрое ний. Однако обвинения в адрес ученых бы ли, как правило, н

                                                                                                          121 

АВТОНОМИЗАЦИЯ ИСПАНИИ

И.В. Данилевич

ДАНИЛЕВИЧ Инесса Владимировна, док тор исторических наук, ведущий научный со трудник ИСПРАН. 

Противоречия и конфликты между цен тром и периферией, между "большой" на цией и национальными "меньшинствами" являются неотъемлемой стороной полити ческой жизни любой страны. Они неизбеж но порождаются самим фактом существова ния центра и периферийных (национальных или региональных) образований, неодина ковостью темпов и циклов их развития, про истекающей отсюда разницей или непол ным совпадением их интересов. И задача, очевидно, состоит не в устранении этих про тиворечий, но в создании условий для того, чтобы они, по мере возможности, не перера стали в острые или затяжные конфликты.

Роль системы, минимизирующей нега тивные последствия столкновений интере сов центр — регион играет в постфранкист ской Испании государство автономий. Уни кальность испанского (как и любого друго го) опыта требует с осторожностью проводить всякие параллели и не делать по пыток прямого переноса этого опыта в дру гие государства, даже если они совершают, как и Испания, переход от тоталитарного или авторитарного режима к демократиче скому. Но пристального внимания заслужи вают опробованные в Испании принципы и методы, подходы, механизмы конкретных действии, характер реакции на возникаю щие проблемы в национальной сфере, спо собствующие их мирному, бескровному ре шению.

* * *

На протяжении всего XX века в Испа нии шла открытая и острая борьба между центростремительными и центробежными политическими тенденциями. Эта борьба пе лась не обособленно, но в рамках общего противоборства олигархически-авторитар ных и республиканско-демократических тенденций. Выявилась определенная зако номерность: повышение значимости нацио нально-региональной проблематики и ради кализация притязаний национальных и ре гиональных элит имели место в моменты обострения борьбы вокруг основ политиче ского строя, при ослаблении позиций цент ральной власти.

II Республика (1931 — 1939 гг.) сделала важные шаги в формировании более спра ведливых и равноправных отношений меж ду центром и регионами, введя соответству ющие статьи в Конституцию (1931 г.). Были разработаны уставы политической и адми нистративной автономии Каталонии и Бас конии. Однако в условиях перегруженности неотложными задачами социально-эконо мического характера республиканское пра вительство рассматривало национально—ре гиональные проблемы как второстепенные. Так, министр труда II Республики Ларго Кабальеро утверждал: "Сейчас не время за ниматься вопросами о Каталонской Респуб лике. Сейчас надо говорить об интересах всей Испании" (1). Победа Франко в граж данской войне не просто привела к восста новлению ситуации, существовавшей при монархии, но значительно ухудшила поло жение национальных и исторических реги онов. Для каудильо все национальные и во обще территориально-автономистские дви жения были носителями идей антигосудар ственности и сепаратизма. Они рассматривались им как "главные враги" наряду с "красным материализмом". Фран ко упразднил автономии Каталонии и Бас конии, ликвидировал институты региональ ного и местного самоуправления, запретил национальные и региональные партии и ор ганизации. Административное делопроиз водство, судопроизводство, церковная служба, образование, книгоиздательство и т.д. — все должно было отныне вестись толь ко на испанском языке.

Франко опирался на национальную идею "испанизма" — отождествления един ства испанской нации с ее конфессиональ ной (католической) общностью. Католиче ская религия объявлялась сущностью "ис панской души". Идея "испанизма" включа ла в себя целый ряд антидемократических, авторитарных установок, в том числе выра жала претензии на патронирование духов ной и политической жизни в испаноязыч ных странах Латинской Америки (2).

Естественно, что борьба против фран кизма велась не только по линии антиавто ритаризма, но и по линии антицентрализма. В этой борьбе активно участвовали — «ме сте с общенациональными партиями и орга низациями — национальные и региональ ные движения. Они связывали с изменением политического строя свои надежды на обре тение широкого самоуправления.

122                                                                                             Семинар

Как считает социолог Перес Диас, в 70 е годы, когда принимались основные зако ны, призванные регулировать отношения между центральной властью, национальны ми и историческими регионами, ни в про граммах партий, ни в массовых изданиях, ни в научных публикациях национально-реги ональные проблемы не нашли еще "адекват ного отражения" (3, с.64). Научные дискус сии, как утверждали политики, не только не помогали их решению, поскольку не давали теоретических обоснований выдвигаемым конкретным формулам и моделям, но обост ряли ситуацию в регионах и способствовали распространению сепаратистских настрое ний. Однако обвинения в адрес ученых бы ли, как правило, надуманными, поскольку обострение ситуации являлось следствием прежде всего политических процессов опре деленного свойства.

За последние двадцать лет в Испании созданы многочисленные научные труды, рассматривающие регионально-националь ную проблему в самых разных ракурсах. Можно выделить несколько общих позиций, важных теоретико-методологических вы водов, к которым пришли политологи, исто рики, социологи различной политической ориентации.

Во-первых, все они исходят из нераз рывности национальных и региональных связей и отношений. "Национализм и реги онализм в Испании неотделимы друг от дру га, наоборот, они характеризуются "как единство в многообразии во всех проявлени ях" (3, с.56). Более того, некоторые авторы, признающие значимость и весомость "наци онализмов" в Испании, в практическом пла не считают региональную политику при оритетной, поскольку она направлена на обустройство территорий и развитие струк тур гражданского общества. А это, в свою очередь, деполитизирует национальные требования и способствует тому, что про блема национальной идентификации стано вится в большей степени проблемой инди видуального самоопределения (4).

Во-вторых, ученые пришли к выводу о том, что проявления регионалистских уст ремлений, национальных чувств, настрое ний и выдвигаемые на их основании требо вания имеют в каждом регионе свой особый вид, поэтому требуют дифференцированно го и динамичного подхода.

Несмотря на стремление выработать об щие подходы, типологизировать ситуации, ученые вынуждены признать, что очень трудно найти "единые мерки". Исследовате лям, практически приступающим к анализу того или иного проявления национально-ре гиональных противоречий, приходится от брасывать теоретические выкладки и рас сматривать эти противоречия каждый раз "как особый случай" (5). По признанию спе циалистов, попытки дать общие определения или провести категоризацию ситуаций, связанных с национальными и региональ ными проблемами, оканчиваются очень ча сто неудачами: "материал сопротивляется".

В-третьих, возникновение все новых и новых противоречий и конфликтов в наци ональной и региональной сферах исследова тели связывают прежде всего с тем, что кор ни их лежат в глубоких исторических пла стах. Поэтому ритм событий, связанных с регионально-национальными отношения ми, не совместим с ритмом изменений в дру гих областях современной жизни. Кроме то го, в политическом поведении отдельных индивидуумов и общностей, организаций и партий, движимых национальными (а под час и региональными) устремлениями, всег да наличествует сильный элемент иррацио нальности.

В-четвертых, общепризнанным счита ется рубеж — конец XIX — начало XX века, когда регионально-национальный фактор стал одной из основных составляющих пол итической борьбы за либерализацию пол итического строя. Это не означает, что ранее не возникали противоречия между центром и регионами, не предъявлялись со стороны последних требования и претензии. Но тако вые ограничивались, в основном, защитой привилегий. В XX же веке региональные и национальные общности стали поднимать вопрос о самоопределении, а экстремист ские группы национальных элит — о созда нии самостоятельных государств.

Как известно, процесс испанской пере стройки (6) проходил через этапы заключе ния и последующего выполнения самых раз нообразных, общих и частных политиче ских пактов и соглашений. Решение наибо лее важных — институциональных — вопросов передавалось (по договоренности между всеми основными участниками пере стройки, в том числе и представителями ре гионально-национальных сил) в различно го рода согласительные комиссии, комитеты и т.д. Институционализация новых — де мократических — отношений между цент ром и регионами откладывалась до приня тия новой конституции, которая и должна была определить основные принципы и ме ханизмы регулирования отношений регио нально-национального характера.

В целом процесс решения проблем в рас сматриваемой сфере в институциональном плане можно разделить на три основных этапа. Первый — от начала демократиче ского процесса до принятия Конституции 1978 г, второй — до военного путча 23 фев раля 1981 г, третий — до 1983 г, когда прави тельство ИСРП завершило утверждение ус тавов всех 17 региональных образований.

На первом этапе формирующемуся пол итическому классу, не имевшему единого подхода к решению регионально-нацио нальных проблем, приходилось балансировать между армией — хранительницей идеи "испанизма", заметным образом отравлен ной франкизмом, и национал-экстремист скими сепаратистами.

                                                                                                          123 

Кроме того, среди политиков различной ориентации еще сохранилось представле ние о том, что уничтожение авторитарного режима, демократизация сами по себе сни мут остроту национальных и региональных проблем и автоматически приведут к их раз решению. Такой подход разделяли многие представители правой и центристской тен денций. В левых партиях преобладала марк систская традиция примата социально-пол итических проблем над региональными и национальными. К чести этих партий, сыг равших ведущую роль в демократических преобразованиях в стране, они довольно бы стро стали расставаться с инерционным, по пулистским подходом к проблеме, оценили подлинную значимость и вес регионально национального вопроса, пришли к выводу о том, что он требует специального внимания, быстрого, но поэтапного решения, особых механизмов, законов.

В процессе принятия таких законов сле довало учесть ряд неоднозначных, а иногда и противоречащих друг другу моментов. Прежде всего речь шла о необходимости сохранения единого государства ("целост ной интегральной нации") и обеспечении права региональных сообществ на свободу и самоуправление. Во-вторых—о нетождест венности региональных структур, их разно образии и различии в наборе факторов, оп ределяющих их специфику, неодинаковость их притязаний. В-третьих, о "нестыковке" искомых — для представителей различных политических движений — моделей, "эта лонных" соотношений между центром и ре гионами.

Достаточно широкий спектр демократи ческих сил стремился к осуществлению принципиальных изменений во взаимоотно шениях центра с регионами. Но не потеряв шие еще веса в политической жизни страны реакционное офицерство, представители высшего чиновничества, некоторые иерар хи Церкви энергично выступали против де мократизации отношений центр — регио ны, перераспределения компетенции, де централизации власти. Не случайно при подготовке военно-реакционных переворо тов, наконец, в путче 23 февраля 1981 г. столь серьезное место занимали спекуляции на тему "угрозы целостности страны", "рас кола народа", "демонтажа Испании" и т.п.

Требования отделения окраинных реги онов от центра предъявлялись со стороны ультранационалистических или анархист ских группировок. В принципе ни та, ни другая тенденция сколько-нибудь массовой поддержкой в постфранкистской Испании не пользовались. Внимание широкой обще ственности было сосредоточено на задачах разумного, политически целесообразного перераспределения компетенции между центром и регионами. Речь шла не просто о том, чтобы предоставить определенную до лю самостоятельности территориальным общностям, но и о том, чтобы создать такую систему взаимоотношений, которая бы от вечала требованиям современного цивили зационного этапа, учитывала бы не только потребности к самоопределению на местах, но и задачу модернизации испанской эконо мики, ее "вхождения" в быстро интегриру ющуюся Европу.

Поиск решения этих задач был связан с выбором между федерализмом и автономи зацией. Привлекательная для многих идея федерации, подкрепленная ссылками на опыт некоторых стран Запада, в конечном счете была отброшена. Этому вопросу по священ специальный пункт Конституции: "Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей".

Испания с ее сравнительно тогда низким уровнем развития экономики и политиче ской культуры, с серьезными диспропорци ями в развитии регионов, как посчитали политики, не доросла до федеративного ус тройства, относительно приближенного к тем формам, которые были реализованы в Западной Европе. К тому же в ситуации недостаточной политической стабильности такое устройство было бы чревато неспособ ностью противостоять вспышкам сепара тизма. Усилия политиков были направлены поэтому на поиски модели, как бы промежу точной между авторитарным централизмом и развитой федерацией. "Государство авто номий, — писал крупный политический де ятель, профессор Э. Тьерно Гальван, — ос тается унитарным: один суверенитет, хотя он и не является безусловным... Автономия же — это средство защиты различий, плю рализма и участия" (7, с.4). Государство ав тономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общно стей. Обретение этими общностями доста точно широких прав еще не делает их суве ренными. Формой государства автономий допускается один суверенитет — испанско го народа.

В процессе выработки новой конститу ции наметился сдвиг в общественном созна нии в пользу государства автономий. Идея сохранения сильного центра и создания са моуправляющихся регионов была юридиче ски оформлена в Конституции, разработан ной и принятой парламентом и одобренной большинством граждан на референдуме в декабре 1978 г. В ее 2-й статье записано: "Конституция, основываясь на нерасторжи мом единстве испанской нации, на единой неделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию нацио нальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой"(8). Единство нации символизирует король. И в этом заключается главный смысл инс титута королевской власти в Испании, час ти которой столь непохожи друг на друга.

124                                                                                             Семинар

Реализация указанных принципов тре бовала работы в трех направлениях. Во-пер вых, необходимо было возродить админист ративное деление, которое существовало до оформления Испании в авторитарно-унита ристское государство. Житейская, духовная (а во многих аспектах хозяйственная и со циальная) деятельность населения по прежнему проходила в географических гра ницах исторических регионов. У людей ока залась крепкая историческая память: чис лясь жителями определенной провинции и подчиняясь ее администрации, они продол жали считать себя андалусийцами, астурий цами и уж тем более каталонцами, басками, галисийцами. Этому стремлению отвечал закон, прелполагавший замену провинци альной административной сетки региональ ной системой, дающей людям возможность самоидеитифицироваться не только с ис панской нацией в целом, но и с определен ными национально-региональными и куль турно-историческими общностями. Реали зация этого права отдавалась в руки местного населения, муниципалитетов и новых демок ратических неформальных институтов.

Институты "посредников" между цент ральной властью и политическими структу рами еще не конституировавшейся регио нальной власти (в литературе они получили названия "предправительств" и "предпар ламентов") начали действовать уже после первых демократических выборов в Корте сы (июнь 1977 г.). Эти временные органы создавались в регионах депутатами парла мента, выбранными от соответствующих территорий, и представителями региональ ных и национальных общественных движе ний. "Предправительства" и "предпарла менты" занимались регулированием прак тических отношений между центром и пе риферией, улаживанием возникавших разногласий и конфликтов, принимал и актив ное участие в обсуждении проектов законов и установлений, касающихся регионов.

В результате волеизъявления населения на местах Испания оказалась разделенной на 17 крупных регионов. В книге С. Ахеста "Политическая система испанской Консти туции" отмечается, что в процессе автоно мизации не было учреждено ни одного ново го региона, ни одной новой структуры, хотя и были отдельные претензии и споры. Были признаны уже сложившиеся территории и границы, особые права и даже привилегии (8).

Различия в наборе и удельном весе фак торов, определяющих самобытность каждо го региона, оказались настолько значитель ными, что сами эти регионы с трудом подда ются четкой типологизации. Хотя в самом общем виде осуществить ее возможно. Наиболее отчетливой самобытностью и одно временно внутренней спаянностью облада ют те региональные образования, для кото рых важным фактором, определившим стремление к автономии, является фактор национальный, этнический, а не чисто исто рически-территориальный. Это Галисия, Каталония, Баскония. Всех их объединяет особое геополитическое положение — как регионов окраинных, пограничных, облада ющих более широкими возможностями для контактов с зарубежными странами. В силу этого они формировались и развивались не сколько иначе, чем регионы с более одно родными этническими корнями, первыми сплотившимися вокруг Кастилии. За истек шие столетия три названных региона суме ли сохранить свое этническое ядро, культу ру, язык. В то же время за пределами этого типологического единства они в значитель ной мере отличаются друг от друга.

Чтобы нейтрализовать политические спекуляции местных элит, в Конституцию была включена система норм, определяю щих права центральной власти и регионов, конкретное содержание и границы их ком петенции. За центром осталось право регу лирования общих условий существования и функционирования государства, ответст венность за поддержание социального мира и стабильности, защита свобод личности, сохранение единого юридического про странства и демократической политической системы. Центру поручается проведение единой оборонной, макроэкономической, финансовой и фискальной политики, конт роль за трудовыми отношениями, социаль ное обеспечение и здравоохранение, руко водство внешнеполитической и внешнеэко номической деятельностью.

Все прочие сферы деятельности оста лись в компетенции местных властей. К по следним лишь в одном отношении предъяв лялось категорическое требование: обеспе чить функционирование демократического режима, основанного на принципе разделе ния властей. Автономиям вменялось в обя занность создание демократических парла ментов, подчиненных им исполнительных и независимых судебных органов. Э. Гальван писал: "В Испании не может быть недемок ратической автономной власти. Несмотря даже на терроризм и постоянное нагнетание внутреннего напряжения из-за давления ар мии, Церкви, правых реакционных элементов в Басконии ни разу не прибегли к объявлению чрезвычайного положения" (7, с.4).

Перед автономиями открывались широ кие возможности: опираясь на собственные органы самоуправления, регулировать мес тную экономику, природопользование, вес ти строительство, управлять коммуналь ным хозяйством, социальными службами, заботиться о сохранении исторических тра диций, памятников старины и культуры, создавать условия для отдыха и развлечений. Допускалась — при особой договоренности — возможность самостоятельной деятельности автономных властей в таких сферах общего сударственной политики, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

                                                                                                          125 

Самой трудной оказалась проблема вы работки и принятия конкретных уставов ре гионов. Согласно Конституции, эти акты не должны были предусматривать строгой ре гламентации прав, обязанностей, компетен ции регионов. В обязательном порядке устав должен был содержать лишь четыре пункта: а) название общности, служащее наилуч шему обозначению ее исторической иден тичности; б) обозначение рамок территории и ее состава; в) название и местонахожде ние региональных автономных институтов; г) перечисление компетенции автономии и указание на ресурсы и службы, обеспечива ющие их осуществление.

На этой правовой основе и складывалась в стране система автономий. Каждая из них обладает своим набором компетенции, своей формой административного управле ния, особой конфигурацией властных структур*.

Конституция закрепила полный отказ центра от попыток нивелировать наборы компетенции. Ее 143-я и 151-я статьи пред полагают разность процедур оформления статусов автономий в соответствии с разной степенью их притязаний. Трудно предполо жить, что законодатели не понимали нело гичности ситуации, при которой представ ление о различиях и способах достижения искомой модели сочетается с неопределен ностью самой модели. Очевидно, такое ре шение принималось на основе тщательного изучения и трезвой оценки переходной си туации и просчитывания последствий при нятия тех или иных юридических форм ав тономизации. Во-первых, само по себе ут верждение этих юридических предпосылок осуществлялось в период, когда еще не про изошел административный "передел" и ког да реальный "набор" регионов не существо вал (хотя принципиальный итог такого пе редела особых сомнений не вызывал). Во вторых, учитывались как общие задачи и характер трансформационного процесса в стране, так и стремление местных полити ческих сил к скорейшей реализации права территориальных и национальных общно стей на самоопределение. В-третьих, в дей ствиях законодателей проявилось хорошее знание положения дел и умонастроений на периферии, вера в здравый смысл населения, понимание того, что его свободный вы бор будет целесообразным и разумным.

Реальное осуществление автономиза ции показало, что такое предвидение было верным. Практически ни один из регионов не настаивал на предоставлении тех компе тенции, которые он бы не был в состоянии использовать. И, наконец, в-четвертых, в Конституции были детально разработаны механизмы подготовки и осуществления ав тономизации.

Именно это относят к главным заслугам законодателей авторы книги "Испания в конце века": "Решение остановиться на фиксировании механизмов, вместо того что бы характеризовать существо и территори альные структуры власти нового государст ва, способствовало успешной адаптации го сударственных структур к реальному обще ственному мнению граждан и позициям политических сил в каждом регионе" (9).

Поэтому исходной посылкой стал не вы бор модели автономии, но выбор способов ее формирования в соответствии с условиями, продиктованными 143-й или 151-й статья ми Конституции. Выбор статьи фактически (хотя и не явно) предполагал и тип автоно мии. В каждой из статей определялись не только особые, но и общие для одного и другого типа автономии процедуры. В обоих случаях инициатива постановки вопроса об автономизации должна была исходить от политической элиты — депутатов, предста вителей политических партий и предпарла ментов, а проект устава — вырабатываться на месте специальной ассамблеей из пред ставителей партий и движений, межправи тельственных организаций (предправи тельств). Однако в первом случае (ст. 143-я Конституции) инициативу должны были одобрить две трети муниципалитетов и большинство граждан в каждой из провин ций. Во втором случае (ст. 151) инициативу должны были поддержать не менее трех чет вертей муниципалитетов, а сам проект при нимался общерегиональным референдумом. После этого документ направлялся в Корте сы для одобрения большинством в двух его палатах. После парламентского одобрения устав обретал силу закона. В автономии по первому "разряду" изменения в устав могли вноситься только по истечении пяти лет по сле его принятия. Во втором случае автоно мии имели право вносить поправки в свой устав в любое время.

Возможность обретения автономии по двум "разрядам" имела существенное зна чение не только в силу разной готовности регионов взять на себя большую или мень шую меру самостоятельности и ответствен ности. Таким образом учитывались различ ные интересы, стремления политических и социальных сил внутри каждого региона, прежде всего различия целей политической элиты и широких слоев граждан. Так, в Андалусии местные политические лидеры, движимые не столько региональными по требностями, сколько личными амбициями (которые прикрывались лозунгами защиты национальных интересов), активно пели пропаганду в пользу автономизации по "вы сшему" разряду, в соответствии с первым типом устава. В силу этого они вынуждены были вынести свой проект на референдум. Результаты его показали, что большинство населения не поддерживает проект. Так вы явилась беспочвенность притязаний пол итических элит, что привело к потере авто ритета местных партий и к укреплению пре стижа общеиспанских партий и лидеров в самой Андалусии.

* Так, например, огромный столичный город Мадрид, согласно его уставу, управляется одним муниципалитетом, а менее крупный город — Се вилья (столица Андалусии) — 24 муниципалитетами.

126                                                                                             Семинар

Политически дальнозорким оказалось решение предоставить автономиям, опреде лявшим свой статус по статье 151, право расширения компетенции только через пять лет после утверждения устава. Было вполне естественно предполагать, что процесс са моопределения вызовет всплеск страстей, всяческого рода местнических устремле ний, недовольство одних слоев населения другими, общее обострение политической обстановки. Всего этого в самый трудный момент переходного периода следовало бы избежать. Интересно отметить, что когда кончился пятилетний "мораторий", то вы яснилось: ни одна из автономий не захотела изменить свой статус.

Наличие уставов первого и второго типа не означало, что в рамках каждого из них региональные статусы стандартны. Само бытность каждого из них определялась как практикой его выработки (через региональ ные ассамблеи), так и практикой установле ния государством (центром) и автономией (регионом) взаимных отношений — через двусторонние договоры неодинакового со держания. Такая процедура повышала пре стиж и самоуважение региональной власти, усиливала их заинтересованность в сохра нении единого политического пространства и авторитетного центра.

Процесс автономизации немедленно вы явил различия в компетенциях условно на зываемых "национальных" и территориаль ных регионах. "Национальные" автономии имеют более широкие права в использова нии природных ресурсов, обладают больши ми возможностями развития национальной культуры, образования, особым статусом чиновников региональной администрации.

* * *

Процесс автономизации в правовом пла не занял всего четыре года. Большую роль в активизации этого процесса сыграло прове дение всеобщих выборов (июнь 1977 г.). В этой первой избирательной кампании орга низационно оформились местные политические элиты. На них и легла основная работа по выработке проектов уставов и по согла сованию основных их положений с различ ными социальными движениями и организа циями. Наиболее энергично пошел данный процесс в национальных регионах, что объ ясняется лучшей их подготовленностью (развитость национального самосознания, наличие национальных партий, политиче скую ориентацию которых можно было со отнести с общенациональными партиями).

Уже в 1979 г. становятся автономиями Каталония и Баскония, Галисия приобрета ет ее в 1981 г. Каталония получила автоном ный статут быстро и без больших споров, что объясняется опытом, хотя и кратковре менным, функционирования автономии в период II Республики, сравнительной раз витостью гражданского общества, разумно стью притязаний национальных движений и настроенностью элит на диалог с центром.

С большими трудностями проходила вы работка и утверждение автономного устава Басконии. Это было связано со сложной пол итической ситуацией в регионе*, неодно родностью баскского национально-регио нального движения и разрушительной дея тельностью экстремистских вооруженных организаций. Заключение соглашения меж ду центром и Басконией сопровождалось действиями обеих сторон, направленными на пресечение активности баскских терро ристов и их политическую и моральную изо ляцию. Именно в связи с этим в уставе Бас конки появилась статья, отличающая его от аналогичных документов других регионов. Везде правоохранительные органы состав ляют часть общегосударственных служб. В Басконии же было допущено функциониро вание силовых структур регионального под чинения. Такое положение оказалось серьез ным раздражителем для реакционных сил в армии и в общегосударственных силах без опасности, но способствовало замирению в самой Басконии.

Принятие уставов остальных регионов было несколько задержано в связи с раско лом в правящем блоке. Тем не менее путч 1981 г. и его провал стали важным рубежом на пути политическо-административного оформления испанского государства. Во первых, провал путча означал решительное поражение откровенно реакционных сил, воплощавших прошлое. Ведь путчистов от личали, среди прочего, неприятие линии на автономизацию, стремление свернуть этот процесс и возвратиться к авторитарно-ко мандным принципам отношений центра и регионов. Уход с политической авансцены правоцентристских сил стимулировал про движение к власти социалистов.

* В период существования централизованно го государства Басконии удавалось сохранить ряд привилегий. Индустриальное развитие, а также существование соседней Гасконии усиливали ил люзии о возможности создания самостоятельного государства, питали как правый, так и левый на ционал-экстремизм. Кроме того, в Басконии на емные работники в большинстве своем были вы ходцами из других регионов, поэтому здесь на национально-этнические отношения накладыва лись отношения социально-классовые.

                                                                                                          127 

Уже весной 1981 г. Кортесы приняли согласованный и поддержанный основными парламентскими фракциями "Пакт о гармо низации национально-региональных отно шений". Главный смысл его заключался в том, чтобы не допустить конфронтации и столкновений по этому важному вопросу. В Пакте отмечалось, что замедление процесса автономизации является прямой помехой перестройке политической системы страны, проведению региональных выборов и реор ганизации местной власти. Осуществление положений Пакта обеспечило уже прави тельство ИСРП, которое за первые два года своего правления интенсивно и эффективно завершило этот процесс. Трудности полити ческого, организационного, финансового характера на пути осуществления автоно мизации оставались еще очень значитель ными, тем более что речь шла теперь о ре гионах менее подготовленных к самоуправ лению.

Завершение оформления новой полити ко-административной системы не означало, что с этого момента противоречия между центром и регионами снимаются автомати чески, а сама система остается застывшей, неизменной конструкцией. Процесс "довод ки" этой структуры продолжался последние пятнадцать лет. Он идет до сих пор в трех основных направлениях: уточняются и за крепляются новые — демократические — отношения между центром и регионами; ос ваиваются новые функции и рычаги управ ления традиционными административными структурами; создаются специально ориен тированные на выполнение новых задач но вые институты.

В первую очередь нужно здесь назвать узаконенный Конституцией институт пред ставительства центральной власти на мес тах. Функции его ограничиваются коорди нацией действий центральной и местной ад министраций. Отношения между ними ку рирует Министерство по территориальному управлению.

Государственные структуры в Испании не склонны придавать этническому, нацио нальному началу политическое значение. Поэтому все, что связано с этническими и национальными проблемами (в том числе с языковыми), передано региональным и ме стным властям. Поэтому же до сих пор вер хняя палата Кортесов — Сенат — является органом, представляющим территории, а не автономии. Каждая провинция избирает в Сенат четырех депутатов плюс еще одного от каждого миллиона населения автономии.

Превращение Сената в орган, представляю щий автономии, хотя и предусмотрено, но всячески тормозится центром. Из централь ного аппарата в региональные перемещены 60 тыс. государственных чиновников. С целью облегчить это "разгрузку" центра чи новники администраций разного уровня бы ли уравнены в правах и привилегиях.

Наконец, вошли в практику и стали иг рать заметную роль так называемые секто ральные конференции — регулярные сове щания представителей центральных отрас левых министерств и соответствующих ме стных управлений, общенациональные съезды региональных социальных движе ний и гражданских ассоциаций и т.д.

Новая модель породила и новые проти воречия. Освободившись от прямого давле ния центра, региональные власти не могли удержаться от соблазна диктовать муници палитетам свою волю и тем самым иниции ровали конфликты. На рубеже 90-х годов был принят поэтому целый ряд норматив ных актов, регулирующих отношения меж ду региональными властями и муниципали тетами. Предполагается дальнейшее разли тие местного самоуправления, которое бу дет стимулировать плодотворное взаимодействие муниципалитетов с граж данскими ассоциациями и социальными движениями.

Таким образом, если в начале 80-х годов было завершено общее оформление систе мы государства автономий, то в 90-е годы она превратилась в работающий организм. Он играет роль гаранта единства и прочно сти испанского государства. За истекшие го ды стало очевидным, что перераспределе ние власти между центром и регионами, от каз от унификации, в принципе, удовлетво рили основные политические и общественные силы. Получение же региона ми гарантированной "квоты" власти, обре тение ими широкого набора полномочий свели до минимума опасность возвращения к сепаратизму. Дух консенсуса и солидарно сти создал условия для совместного реше ния общенациональных, общегосударствен ных задач на демократических принципах.

К середине 90-х годов, по сравнению с прошлым, заметно спала напряженность в отношениях центра с регионами. Эта напря женность, как уже говорилось, резко вырос ла в период разработки и принятия уставов, встраивания новых местных институтов в общеиспанскую политико-административ ную систему. Тогда наблюдался резкий рост сепаратистских настроений в националь ных регионах. Однако после институциона лизации автономий число сторонников от деления стало резко падать.

128                                                                                             Семинар

Что же касается исторических регионов, которые до 1976 г. серьезных претензий к центральной власти не предъявляли, то в начале 80-х обстановка там быстро осложнилась. Отношения этих регионов и центра в тот период были в значительной мере ок рашены так называемой войной законов. Основным источником конфликтов стали юридически несостоятельные и политиче ски нецелесообразные требования, выдви гавшиеся амбициозными провинциальными политиками. Каждый третий закон, прини мавшийся в автономиях, направлялся поэ тому в Конституционный суд. Такая же судьба постигала каждый десятый закон, принимаемый центром. Благодаря деятель ности Конституционного суда с течением времени "война законов" была свернута. Произошла адаптация к новым условиям как центральной, так и местных законода тельных властей.

Сохранению духа консенсуса и солидар ности способствовало формирование регио нальных и национальных политических партий и общественных организаций. В их идеологии и политике очень незначитель ным оказался элемент иррационализма, столь свойственного сугубо этнически ори ентированным образованиям. Те партии, в которых он был силен, мешая им вписывать ся в общую многопартийную систему, схо дили со сцены или же были вынуждены пе ресматривать свою идеологию, находили се бе аналог на общеполитической сцене стра ны — как консервативные, либеральные, социал-демократические и т.д. Исключение составляют лишь левоэкстремистские, уль транационалистические партии, которые, однако, не занимают сколько-нибудь замет ного места на политической карте регионов (исключая Басконию). Вписались в обще страновую структуру и такие важные эле менты гражданского общества, как регио нальные профсоюзные и предприниматель ские организации.

В этой атмосфере даже очень напряжен ные социальные конфликты периода модер низации, возникающие в отдельных регио нах, находят мирное решение.

Большинство испанских политологов подчеркивают смелый и новаторский харак тер созданной демократическими силами страны модели гармонизации отношений между центром и регионами и высоко оце нивают результаты ее функционирования. Однако они же отмечают и главную сла бость созданной системы: отсутствие дейст венного механизма участия автономий в вы работке и реализации общенациональных задач, прежде всего макроэкономических. В силу этого в общенациональных планах мо дернизации не нашлось места для конкрети зации задач развития отдельных регионов. Ради выполнения этих планов центр пошел на резкое усиление своей власти. Общегосу дарственные и региональные программы модернизации состыковывались на ходу, под нажимом сверху, что, естественно, со здавало очаги напряженности, особенно там, где модернизация затрагивала интере сы массовых слоев населения. Правительст ву пришлось идти на переговоры и компро миссы, которые фактически затягивали процесс модернизации, но позволяли ре шить стратегическую задачу — обеспечить доверие "низов" к экономической политике "верхов".

Постепенно стал привычным механизм создания специальных (постоянных или временных) согласительных комиссий, ко торые, не выходя за рамки автономистской системы, способствовали решению спорных вопросов. Конфликты, возникающие между центром и автономиями или же между от дельными регионами, разрешаются в парла менте, в том числе в специально создавае мых сенатских комиссиях.

Наиболее сложной была и остается про блема финансирования автономий. Авто номность предполагает значительное уве личение расходов местных властей на соци альные, культурные, экономические нужды населения и на соответствующие социаль ные службы. Она означает также изменение форм и источников финансирования регио нов и проведение ими относительно само стоятельной финансовой политики.

С принятием уставов стал ослабевать контроль центра над расходами регионов. Если в 1979 г. центр контролировал 84,8% их расходов, то к концу 1992 г. эта цифра снизилась до 35 %. Оказалось, что регионам нет особого резона жаловаться на "экономи ческий диктат" центра. Одной из важней ших целей создания государства автономий как раз и являлось смягчение межрегио нальных социально-экономических дисп ропорций, подтягивание отсталых регионов до среднего уровня. Используя специальный компенсационный фонд, созданный из от числений из государственного бюджета и распределяемый парламентом, центральная власть способствует развитию в отсталых регионах, современных промышленных от раслей, сферы услуг, инфраструктуры. Для этой цели используются и международные фонды европейского регионального развития.

Благодаря всему этому уже к концу 80-х годов улучшилось социально-экономиче ское положение наиболее отсталых регио нов. Например, в Андалусии за четыре года (1986-1989) промышленное производство выросло на 26%. Серьезным показателем устойчивости тенденции выравнивания ре гионов является сокращение или прекраще ние эмиграции рабочей силы в более разви тые части страны, а в некоторых случаях — появление обратных потоков эмиграции (например, из Каталонии в Андалусию). Определенную роль здесь сыграли субсидии центрального правительства и Центрально го банка. Однако в силу несовершенства фи скальной системы, нехватки квалифициро ванных кадров, недобросовестной работы налоговых инспекций так и не удалось до стигнуть достаточно устойчивого и, глав ное, запланированного уровня доходов на местах.

                                                                                                          129 

Нехватка средств все-таки нередко ста вит автономии в положение просителей, что порождает недовольство как в центре, так и на местах. Однако все это — следствие не "врожденных" пороков автономистской си стемы, но скорее общих сложных обстоя тельств, несовершенства соответствующих служб: волокиты, бюрократизма, корруп ции. Об этом свидетельствуют и те специ альные решения, которые были приняты по сле длительных переговоров между цент ральным и региональными правительства ми. Договоренность в 1992 г. приняла форму "Соглашения по проблемам автономий". В нем подтверждалась необходимость "дело вого" решения возникающих между ними противоречий. Особенно подчеркивалась обоюдная заинтересованность в том, чтобы регионы свои притязания соотносили с ре альными условиями и имеющимися у них средствами, а также с ресурсами центра. Со глашением санкционировалось уравнива ние территориальных регионов с националь ными в вопросах об объеме компетенции.

Автономные власти, получив дополни тельные права, не спешили ими воспользо ваться, особенно в той их части, которая касалась расширения компетенции. Ско рее, наоборот, некоторые субъекты отка зались от ответственности за состояние здравоохранения, образования, занятости и поспешили вернуть эти сферы под конт роль центра.

В 1992 г. был подписан Пакт между ИСРП — как правящей партией и Народ ной партией — как основной оппозицион ной, подтверждающий прежнюю их догово ренность о том, чтобы не создавать напря женных отношений между ними по нацио нально-региональному вопросу. Договоренность между этими двумя парти ями очень важна, ибо соперничество между ними во многом определяет политическую жизнь сегодняшней Испании.

* * *

Вырабатывая и осуществляя программу решения регионально-национального воп роса, правящий политический класс Испа нии сумел, использовав опыт других стран, сохранить историческую преемственность культурного и языкового развития. Найдена в то же время такая своеобразная модель реги онально-национального, территориального устройства государства, которая вписалась в современный европейский контекст.

Испанское государство автономий прак тикой своего существования показало, что устойчивость такой модели зависит от ба ланса сил, оказывающих давление из цент ра, и сил, оказывающих давление из регио нов. Сильный центр оказался необходимым для консолидации демократического режи ма, а сильные регионы — для демократиза ции общества.

Широкая нормативная база развития ре гионов в Испании во многом носит "превен тивный", "обгоняющий" характер: регионы получили право на самостоятельность, ноне всегда имеют средства и ресурсы для полно го использования этих прав. Такое положе ние дел нередко вызывает трения, напряже ние в отношениях центр — периферия, между регионами, с одной стороны, но с другой — стимулирует развитие структур управления, усиливает экономический и со циальный потенциал регионов.

"Ветер с Востока" — распад СССР, Югославии — привел к некоторому ожив лению сепаратистских настроений в Испа нии. Но система автономии устояла перед напором волн национализма, прокативших ся по Европе. Определенную роль здесь сыг рала жесткая позиция центра, а также хоро шая информированность населения о поло жении в тех странах, где возобладали сепа ратизм и силовые подходы к регионально-национальным проблемам. Ближайшее будущее покажет, насколько устойчива испанская модель государства ав тономий в условиях усиливающегося проти воборства левоцентристских и консерва тивных сил.

1.          Цит. по: Трайнин И. Современная Испания. М., 1933, с.201.

2.          См., например: Пономарева Л.В. Испанский католицизм в XX в. М., 1989.

3.         Perez Dlaz V. El retorno de la sociеdad civil. Madrid, 1987.

4.          Подобный подход к вопросу об отношении на циональных и региональных вопросов в Ис пании разделяет и российский исследователь А.Н.Кожиновский. См.: "Народы Испании во второй половине XX в." М., 1993.

5.          Garciа Pelayo М. El tema de las nacionales. Madrid. 1979, p.51.

6.                            См. об этом подробнее: Фадеев Д.Л. От автори таризма к демократии: закономерности пере ходного периода. — "Полис", 1992, № 1-2.

7.             Tierno Galvan E., Antonio Ravira. La Espano autonomica. Barcelona, 1985.

8.            Sanchez Ajesta L. Sistema politico de la Constitucion esponola de 1978. Madrid, 1989.

9.             Saldivar С.Л., Casteles M. Espana, fin de siglo.

Madrid, 1992, p. 149.

10.           См. подробно: Ландобасо Л. Страна Басков: спой путь в Европу. — Европейский опыт решения региональных проблем. М., 1995.