Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

130                                                                                             Семинар

ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕФОРМА БЕЛЬГИИ

Е.И.Павличук

ПАВЛИЧУК Елена Ионикиевна, научный сотрудник ИСПРАН. 

Реформирование государственно-адми нистративной системы Бельгии, продол жавшееся более трех десятилетий (1962 — 1993 гг.), имело целью решение националь но-региональных проблем этой страны, ко торая, как известно, состоит из двух круп ных этнолингвистических общностей — франкоязычной Валлонии и фламандскоя зычной Фландрии. В результате серии кон ституционных реформ Бельгия из унитар ного государства превратилась в федератив ное. Этот процесс, сам по себе уникальный в современной западной практике, заслужи вает всестороннего изучения и глубокого осмысления. В данной статье сделана попыт ка осветить два аспекта бельгийского опыта урегулирования национально-региональ ных проблем: роль в этом процессе полити ческих партий, "алгоритмы" и механизмы са мого реформирования.

* * *

На протяжении всего существования Бельгии как независимого государства (т.е. с первой трети XIX в.) противоречия между фламандской и валлонской ее частями явля лись серьезным дестабилизирующим фак тором в политической жизни страны, конф ликты между ними достигали порой чрезвы чайно высокого накала вплоть до начала 80 х годов нашего века. Конфликтность питала и первая Конституция Бельгии (1831 г.), которая законодательно закрепила ее уни тарную государственную структуру и объя вила французский язык единым общегосу дарственным. В XIX в. , в самом начале XX в. главную роль в поддержке этнолингвисти ческой (и политической) стабильности в стране играли королевская власть (король и Бельгии носит титул "короля всех бельгий цев") , католическая церковь, вокруг кото рых объединялись национально-политиче ские элиты. Культурно-лингвистические интересы фламандской аристократии и бур жуазии полностью совпадали с интересами валлонской знати и были ориентированы на общеевропейские стандарты в этой сфере.

Однако уже в конце XIX — начале XX века достаточно четко обозначились суще ственные различия в процессах формирова ния гражданского общества в Валлонии и во Фландрии. Широкая, разветвленная сеть католических —массовых, разных по отра жаемым интересам, социальной принадлеж ности членов и по возрастному охвату — организаций во Фландрии определила тогда и определяет до сих пор общий облик при сущих ей общественных структур. Разуме ется, здесь представлены и структуры дру гих культурных, социальных, политических сил. Но именно авторитет церкви способст вовал утверждению широкого влияния во Фландрии христианской партии. Важную роль в формировании общественных струк тур региона, связанных с церковью, сыграло его долгое промышленное отставание. Это на длительный период обусловило преобла дание крестьянства в социальном составе его населения, его традиционалистскую ориентацию. В Валлонии, напротив, ранняя индустриализация сопровождалась ростом городских промышленных отрядов трудя щихся. Лингвистическая и культурная бли зость к Франции способствовала внедрению в массовое сознание демократических идей, распространению авторитета социалистов, примыкающих к ним профсоюзов и других массовых организаций различного профиля.

Этнолингвистические, социально-эко номические, идейно-политические разли чия между Валлонией и Фландрией опреде лили достаточно глубокую "биполяриза цию" бельгийского общества, все сильнее проявлявшуюся с начала нынешнего века. В достижении национального консенсуса в об ществе, наряду с королевской властью и церковью, самую активную роль стала иг рать сформировавшаяся в стране трехпар тийная система. Ее образовали католическая, социалистическая и либеральная партии. Если первые две выступали как массовые региональные партии во Фландрии и Валло нии, то такой же по организационным прин ципам была и либеральная партия. Наиболее адекватно она выражала интересы торговой и городской буржуазии, разделявшей либе ральные ценности, и вела за собой весьма широкие городские средние слои. Самые сильные позиции либеральная партия всег да удерживала в Брюсселе и в других круп ных городах, располагая в них сетью "соб ственных" общественных организаций, в том числе профсоюзных.

                                                                                                          131 

Такая политическая "заорганизован ность" бельгийского общества позволяла партиям и правительству контролировать уровень напряженности, снимать остроту национальных конфликтов, предупреждать возможность их выплеска на улицу. Некото рые исследователи подчеркивали, что тра диционная партийная система Бельгии дей ствовала как "машина", подавлявшая лю бые проявления экстремизма в политиче ской жизни общества. Не допускались, среди других факторов, и рост национализ ма, укрепление националистических тен денций на политической арене страны.

Традиционные политические партии, будучи по своим доктринам сугубо унитарны ми, твердо удерживали приоритет общего сударственных интересов над региональны ми и этнолингвистическими интересами. Хотя в последнем вопросе, в обстановке воз никавшего порой сильного давления снизу, им приходилось идти на уступки. Так, без пересмотра Конституции (т.е. при сохране нии унитарной государственно-админист ративной системы и права французского язы ка оставаться единственным общегосудар ственным) в конце XIX п., в 20-е — 30-е годы нашего века были приняты законода тельные акты, отрегулировавшие вопросы перехода на местный (т.е. фламандский) язык в администрации, судопроизводстве и (частично) образовательной системе Флан дрии. Знание и употребление фламандского языка стало обязательным для офицерского состава армии, где традиционно командный состав представляли преимущественно вы ходцы из среды франкоязычного населения Бельгии, хотя большинство солдат набира лось из фламандских крестьянских семей.

После второй мировой войны (в середи не 50-х — начале 60-х годов) в экономике Бельгии сложилась ситуация, послужившая мощным стимулом нового промышленного сдвига в стране, на сей раз — в пользу Флан дрии. Этот сдвиг обусловил столь же мощ ный рост фламандского национального со знания, ставшего детонатором небывалого обострения фламандско-валлонских тре ний. Демографический перевес Фландрии над Валлонией также способствовал этому. Бельгия впервые столкнулась с подъемом массовых национальных движений.

"Марши" на столицу под лозунгом "Брюссель — фламандский!", уличные столкновения, студенческие выступления в 1966 — 67 гг. в Лувенском католическом университете, напряженность в погранич ных двуязычных районах после фиксации лингвистической границы в стране в 1962 г.— все это свидетельствовало, что отдельные, "пожарные" меры по урегулированию наци ональных трений дают лишь ограниченные результаты. Национальная проблема выхо дила из-под контроля унитаристских пар тий. Их медлительность в оценке значимо сти этой проблемы и в осознании необходи мости реформировать бельгийскую государ ственно-административную систему приве ли к взрыву самой традиционной партийной системы, к превращению ее в конце 60-х — начале 70-х годов из трехпартийной в мно гопартийную.

Правящие массовые партии раздели лись по региональному и лингвистическому признакам. Социально-христианская пар тия (СХП) сохранилась как франкоязыч ная. Фламандское ее крыло стало называть ся Христианской народной партией (ХНП). По численности и по поддержке избирате лей она оказалась, естественно, гораздо сильнее СХП. В 70-е — 90-е годы именно ХНП стала играть ведущую роль в политике как во Фландрии, так и на общестрановом уровне. Либеральная партия, также разде лившись, сохранила наибольшее влияние во франкоязычной части Бельгии, т.е. в Валло нии и Брюсселе. Франкоязычные и фламан дские крылья соцпартии дольше других под держивали формальное единство, сохраняя общие органы руководства. Однако и она распалась окончательно в октябре 1978 г. — из-за отказа фламандских социалистов про голосовать в парламенте за предоставление Брюсселю статута самостоятельного регио на наравне с Валлонией и Фландрией. Появ ление новых региональных партий ("Вал лонское объединение", "Демократический фронт франкофонов" в Брюсселе), рост влияния националистической партии "На родный союз" ("Фольксюни") во Фландрии также отразили мощный сдвиг в массовом сознании и в настроениях населения страны в пользу национальных и региональных ин тересов.

Парламентские выборы второй полови ны 60-х годов показали, что в Валлонии, Фландрии, Брюсселе рядовой избиратель голосует прежде всего как валлон, фламан дец или житель столицы. А парламентские выборы начала и середины 70-х годов про демонстрировали столь значительную поддержку региональных партий, что они стали полноправными членами правительствен ных коалиций.

132                                                                                             Семинар

Появление этих партий изменило не только партийную систему Бельгии, но и характер межпартийной борьбы. Она стала менее идеологизированной, политически более конкретной и прагматичной. Этому способствовали как острота и масштаб об щественных проблем, которые требовали реформ, так и ослабление организационных позиций традиционных партий из-за их раз дела, возросших внутрипартийных и меж партийных разногласий.

Изменения в партийной системе страны и в политической борьбе отразили одну из важнейших черт политической культуры бельгийского (и в более широком смысле — западного) общества. Поиски урегулирова ния конфликтных национально-региональ ных отношений осуществлялись при уча стии новых политических субъектов, воб равших в свои программы радикальные тре бования нетрадиционных массовых движе ний (а иногда весьма ограниченных тече ний). Новые региональные партии сумели оторвать от традиционных партий значи тельную часть избирателей, увлеченных на циональными идеями. В разработке и прове дении в жизнь правительственных решений в рассматриваемой сфере новые партии сыг рали роль катализаторов. Но в конце 70-х годов они заметно утратили и свой ради кальный имидж, и избирательную базу. Так, в конце 70-х годов сошла с политической арены партия "Валлонское обновление". Ра дикализм требований ее в защиту интересов Валлонии был перехвачен валлонскими со циалистами. К концу 80-х годов заметно ослабили позиции двух других региональ ных партий: "Демократического фронта" франкофонов Брюсселя, поскольку регио нальный статут столичного округа получил реальное подтверждение, и "Народного со юза" во Фландрии, националистический и оппозиционный облик которой потускнел из-за частого присутствия в правительст венных коалициях. В результате наиболее националистически настроенная часть фла мандских избирателей, голосовавших за "Фольксюни" в 60-е — 70-е годы, отвер нулась от нее, отдав предпочтение более жесткой в требованиях новой национали стической организации — "Фламандскому блоку".

Рост националистических настроений как во Фландрии, так и в Валлонии стал самым примечательным фактором заверша ющего этапа федеральной реформы в Бельгии. Результаты парламентских выборов конца 80-х годов особенно показали это. Лозунгом националистических сил стал се паратизм, т.е. окончательное расчленение Бельгии, вплоть до упразднения единого го сударства. Однако, как и прежние peгио нальные партии, новые праворадикальные группировки — "Фламандский блок" и "Национальный фронт" — интегрирова лись в сложившуюся партийно-политиче скую систему страны, что требует от них рано или поздно принять достаточно укоре нившиеся в ее политической культуре не конфронтационные, консенсусные методы действия.

Как уже говорилось, на валлоно-фла мандскую проблему правящие партии пер воначально пытались ответить полумерами, не затрагивая принципы, закрепленные в Конституции. В наибольшей степени пони мание необходимости реформировать госу дарство проявилось со стороны социалисти ческой и христианской партий, прежде все го их демократических течений. На протя жении более чем 30-летнего периода наци онально-региональной реформы в Бельгии эти партии выступали главными ее инициа торами, разработчиками и исполнителями. Далеко не во всем и не сразу они находили оптимальные решения. Так, начало реформе было положено принятием в ноябре 1962 г. Закона о фиксации лингвистической грани цы между франкоязычной и фламандской частями Бельгии. В результате некоторые пограничные двуязычные районы изменили свою территориальную принадлежность: район Фурона с большинством франкоя зычного населения оказался во Фландрии, а фламандский район Мускрон-Вамин — в Валлонии. Едва ли кто из начавших таким образом реформу политиков мог предполо жить, что до конца 80-х — начала 90-х годов "мелкий" вопрос о статуте погранич ных районов окажется одним из наиболее острых, станет причиной не одного прави тельственного кризиса.

                                                                                                          133 

В 60-е годы валлоно-фламандская про блема из общинной превратилась в общин но-региональную. Это произошло благода ря активности столичного округа Брюсселя, выступившего в качестве третьего террито риального субъекта — в защиту собствен ных региональных интересов. Реформа ста тута Брюсселя, т.е. признание его регионом наравне с Валлонией и Фландрией, стоила партиям-реформаторам (и не только им) двадцатилетних споров, откатов реформы. Эпизодами сложного политического про цесса, каким явилась национально-региональная реформа, были и раскол соцпартии в 1978 г., и разрыв христианско-социали стической коалиции в 1981 г. в результате правительственного кризиса, что практиче ски на семь лет приостановило реформу. Ли бералы, заменившие в 1981 г. после парла ментских выборов валлонских социалистов в правительстве, вошли в него с весьма чет кой политической установкой — "хватит реформ". Только очередное обострение вал лоно-фламандских отношений из-за Фуро на, завершившееся парламентскими выбо рами в конце 1987 г., позволило воссоздать христианско-социалистический правитель ственный альянс и сдвинуть с места забук совавший механизм реформы. Но причины этой пробуксовки лежали глубже. Стремле ние правительства в 60-е годы полумерами, псевдорешениями урегулировать общинно региональную проблему, не затрагивая уни тарную государственную структуру, спро воцировало глубокий социально-политиче ский и острейший национальный кризис. В фокусе его оказалась Конституция.

Сложная ситуация в стране заставила руководство массовых политических пар тий, патронат, профсоюзы, другие обще ственные организации искать решение за пущенной этнолингвистической проблемы на пути, прежде отвергавшемся, — пойти на пересмотр Конституции. Согласно первым внесенным в нее в 1970 г. изменениям, уни тарная государственно-административная структура была заменена общинно-регио нальной. Благодаря этому Бельгия стала страной, состоящей из трех этнолингвисти ческих общин: франкоязычной (Валлония и франкоговорящее население Брюсселя), голландскоязычной (Фландрия и фламанд скоязычные районы Брюсселя) и германоя зычной. Все три языка признавались отныне государственными. В территориально-эко номическом плане страна также была поде лена на три региона. Статут регионов был признан за Валлонией, Фландрией и Брюс селем. Обновленная Конституция обеспечи ла весьма широкие права общинам, предо ставив им культурную автономию, вплоть до права заключать международные согла шения по культурным вопросам. В столич ном округе были созданы два (франкоязыч ный и голландскоязычный) культурных со вета. Но компетенции регионов в экономи ческой сфере оказались очень незначи тельными.

В Валлонии и Фландрии были созданы органы местного управления экономикой: региональные советы и на их основе обще ства регионального развития. В 1974 г. в

Валлонии, Фландрии, Брюсселе были орга низованы региональные министерские ко митеты. Однако в действительности эти структуры оказались способными выпол нять лишь консультативные и информатив ные функции. Традиционных унитарных принципов управления экономикой они из менить не смогли. Что касается Брюсселя, то управление его экономикой было делеги ровано администрации провинции Брабант, на территории которой он находился. Реаль ным следствием создания новых общинных и региональных органон явилось резкое раз растание госаппарата и количества чинов ников в нем. Осуществив первый пересмотр Конституции, правительство не сумело пол ностью реализовать одобренные меры. Да оно и не было в этом особенно заинтересо вано, так как радикальное реформирование вело бы к уменьшению власти центра. Пер вые шаги по обновлению традиционной го сударственной структуры определялись прежде всего желанием "верхов" сбить вол ну национального массового движения, ос лабить трения враждующих политических региональных группировок. Этот результат отчасти был достигнут.

Однако борьба за расширение прав Вал лонии и Фландрии в решении их экономи ческих, социальных, политических вопро сов, споры о peгиональном статуте Брюссе ля, территориальной принадлежности и языковом режиме пограничных двуязыч ных районов (Фурон, Мускрон) оставались в 70-е — 80-е годы причиной незатухаю щих валлоно-фламандских конфронтации, столкновений политических партий, прави тельственных кризисов, политической ак тивности профсоюзов и других обществен ных организаций. Если на первом этапе на ционально-регионального реформирования его подталкивали прежде всего массовые движения и общественные организации, в первую очередь профсоюзы, то затем веду щая роль перешла к партиям. Серьезный нажим на них стала оказывать националь ная буржуазия, прежде всего фламандская. Она требовала для себя все больше эконо мических и политических прав в регионе и л стране, стремясь к полной ликвидации со хранявшихся унитарных принципов госу дарственного финансово-экономического регулирования. Изменившийся социально психологический климат в стране шился в 70-е — 80-е годы одной из самых серьезных причин валлоно-фламандских трений. Эко номическое лидерство Фландрии закрепля ло ее политическое лидерство в стране. Это оказалось едва ли не самым болезненным фактором для "привилегированного" насе ления Валлонии и франкофонов Брюсселя. Растущее, а подчас решающее влияние фла мандских партийных и деловых кругов на политику страны ощущалось уже в 70-е годы. В 80-е — 90-е годы оно стало неос поримым.

134                                                                                             Семинар

В августе 1980 г. бельгийский парла мент, одобрил второй пересмотр Конститу ции, принял рад важных законов — о даль нейшем расширении прав общин и регио нов, реализации регионального статута Брюсселя, упразднении сената, модифика ции парламента. В соответствии с ними в конце 1981 г. в стране были созданы фламан дская и франкоязычная законодательные ассамблеи, а также органы региональной ис полнительной власти (правительства) — Исполнительный фламандский комитет и Исполнительный комитет франкоязычной общины. Учрежденные ранее культурные советы в общинах были преобразованы в советы общин (фламандский, франкоязыч ный, германский), составленные из членов лингвистических групп парламента.

* * *

С появлением перечисленных органов осуществился второй этап децентрализации Бельгии в объеме, приемлемом в тот период для ее правящих кругов. Центральное пра вительство сохранило за собой проведение внешней, оборонной, финансовой и соци альной политики, руководство системой об разования, решение проблем занятости, контроль за некоторыми отраслями эконо мики, которые были признаны националь ными (металлургия, угледобыча, текстиль ная, кораблестроение). Как и в случае пер вого пересмотра Конституции, второй ее пе ресмотр также не был реализован в полном объеме. Снова повис и воздухе вопрос осу ществления регионального статута Брюссе ля, не был реформирован сенат. Не сглади лась острота вопроса о статуте двуязычных пограничных районов.

Следующим этапом урегулирования об щинно-региональной проблемы стали ре формы 1988 — 1993 гг., проведенные на основе правительственной программы. Она была представлена в начале 1988 г. как но вая фаза государственной реформы. Прави тельство заявило, что намерено, наконец, дать более полный ответ на ожидания насе ления и сделать более эффективными пол итические структуры, а также сделать но вый шаг к созданию структур федерального государства. Программа намечала три фазы реформирования: проведение первой фазы в рамках действующей Конституции; вто рая и третья предполагали ее новый пере смотр. Реализация первой фазы в 1988 г. предоставила регионам и общинам новые компетенции. Были расширены права реги онального руководства экономикой. К тер риториальному управлению отныне были отнесены вопросы энергоснабжения, прове дения общественных работ, охраны окружа ющей среды, руководство транспортом, жи лищным строительством, решение пробле мы занятости.

Общинам переданы система образова ния (за исключением определения школь ного возраста и пенсионного режима для учителей), некоторые функции здравоохра нения и местной социальной политики, ком мерческая деятельность средств массовой информации (радио и телевидения), по мощь прессе. Общины получили также пра во заключать международные соглашения в сфере образования, культуры, спорта, ту ризма. В исполнительных органах власти вводилось обязательное пропорциональное представительство лингвистических групп.

Для двуязычных районов (Фурон — Мускрон — Варнетон, периферийные райо ны Брюсселя) был определен особый статус. В двуязычных пограничных районах бурго мистры обязательно должны владеть и французским, и фламандским языками. Урегулирование конфликтных ситуаций в этих районах возложено на специальную коллегию губернаторов, состоящую из рав ного числа представителей лингвистиче ских сторон и вырабатывающую взаимо приемлемые решения. Это положение рас пространялось и на шесть периферийных районов Брюсселя.

Реализация второй фазы реформы за вершилась утверждением законов об увели чении бюджетных ассигнований для регио нов, о статуте Брюсселя, о создании высше го арбитражного и кассационного судов, призванных разбирать спорные вопросы между административными и территори альными субъектами страны. Наконец, в 1989 г. была поставлена точка в долгом про цессе институционной реформы столичного округа: Брюссель получил права региона, т.е. экономического территориального субъ екта. Здесь созданы региональный совет и региональная исполнительная власть. Брюсселю приданы также права агломера ции (округа) и общины. Наличие двух язы ковых общин предусматривает право каж дой принимать решения, касающиеся собственной лингвистической группы. Но обе они подчинены единой общинной комиссии, ко торая стала автономным политическим органом.

                                                                                                          135 

Реформа предоставила регионам и об щинам бюджет в размере 40% общей суммы государственных расходов. Она же предус матривает предоставление в дальнейшем регионам права взимать местные налоги и дополнение к общегосударственным.

Третья, завершающая фаза националь но-региональной реформы проводилась в 1992-93 гг. Она потребовала нового пере смотра Конституции, т.к. изменяла основы формирования традиционной представи тельной власти. Отныне региональные пар ламенты должны избираться прямым голо сованием граждан. Сокращалась числен ность национального парламента. Количест во членов сената также сокращено. Функ ции его ограничены урегулированием конф ликтов между региональными парламента ми, утверждением изменений в Конститу ции и ратификацией международных согла шений. Новая редакция Конституции Бель гии, обнародованная в феврале 1994 г., пред ставляет ее федеративным государством — монархией, состоящим из трех общин — французской, фламандской и германской; из трех экономических регионов — Фландрии, Валлонии, Брюсселя; из четырех языковых сообществ — франкоязычного, нидерландо язычного, двуязычного Брюсселя и герма ноязычного. С 1 января 1995 г. прекратила свое существование провинция Брабант, на ходившаяся по обе стороны лингвистиче ской границы. Она официально разделилась на провинции Фламандский Брабант и Французский Брабант, в связи с чем изме нились границы некоторых избирательных округов.

Федеральное правительство, согласно Конституции, формируется по лингвисти ческому паритетному принципу, т.е. из рав ного числа франкофонов и фламандцев, плюс глава правительства. Состав кабинета не должен превышать 15 человек. Федеральное правительство сохранило за собой функции проведения оборонной и внешней политики, обеспечения внутреннего право порядка, государственной финансовой пол итики, федеральный бюджет, включая (по ка) социальную сферу, а также разработку общеэкономической политики.

По мнению некоторых бельгийских ор ганов печати, политиков, чиновников госап парата, схема новой государственной маши ны настолько сложна, что порой трудно ра зобраться, к чьей компетенции относится решение того или иного вопроса. Отлажива ние этой машины, очевидно, потребует не мало сил и времени. Не исключено, что вы явится потребность в ее модернизации.

* * *

Глубокая радикальная реформа государ ственной системы Бельгии вызывает на дан ном этапе неоднозначные оценки в обще стве. Сохраняются сильные национал-сепа ратистские тенденции как во Фландрии, так и в Валлонии. Есть немало политиков и ря довых граждан, недовольных реформой, ко торая, как считают они, поставила сущест вование Бельгии как государства под воп рос. Однако сама реформа, инициированная и проведенная реформаторскими партиями, в первую очередь христианской и социали стической, стала реальностью. Урегулиро вана сложнейшая проблема, более чем пол тора столетия нарушавшая стабильность в обществе. Разумеется, реформа еще не зара ботала в полной мере. Тем не менее уже дан мощный импульс демократическому разви тию новых территориально-администра тивных субъектов. Одной из самых важных функций центра в период "освоения рефор мы" является соблюдение условий, при ко торых вызываемые ею противоречия и стол кновения интересов разрешались бы право вым путем, методами консенсуса, компро миссных соглашений, поэтапно.