Сайт портала PolitHelp ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС" Ссылка на основной сайт, ссылка на форум сайта

Национальный демократический институт международных отношений (НДИ), штаб-квартира кото рого находится в Вашингтоне, является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами раз вития демократического процесса в странах, находящихся на пере

Федерализм

"ТОРГ" МЕЖДУ МОСКВОЙ И СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ
О СТРУКТУРЕ НОВОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: 1990 – 1995

Ст.Солник

От редакции. Конституирование новой российской государственности — первостепенная политическая проблема, решение которой позволит развязать узлы многих других проблем, определяющих сегодня и на ближайшее будущее судьбу России: гражданского мира, экономики, межэтнических и социальных отношений и т.д. Представляемая на суд читателя статья написана по заказу Националь ного демократического института международных отношений специально для "Полиса". Ее автор — профессор политических наук Колумбийского университета (США) Стивен Солник — предлагает почти не обсуждавшийся в нашей литера туре и потому несколько неожиданный ракурс обзора процесса федерализации России в 1990-1995 гг., и его аргументация заслуживает, на взгляд редакции, самого пристального внимания научной общественности. Ст.Солник выражает свою признательность за поддержку его исследовательского проекта Нью-Йорк скому отделению Фонда Карнеги и Национальному совету советских и восточно европейских исследований (США).

Национальный демократический институт международных отношений (НДИ), штаб-квартира кото рого находится в Вашингтоне, является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами раз вития демократического процесса в странах, находящихся на переходном этапе от тоталитаризма к демок ратии. Основанный в 1983 г., НДИ проводит свои программы в более чем 70 странах, включая Россию. Украину, Казахстан, Киргизию, Грузию и др.
Программы НДИ, проводимые в России с августа 1989 г. разделены на несколько главных направле ний: методическая помощь представителям политических партий; содействие депутатам парламента РФ и консультации с ними; сотрудничество с представителями гражданских общественных организаций; со трудничество с представителями органов местного самоуправления.
В июне 1992 г. НДИ открыл постоянное представительство в России. Вы можете связаться с НДИ в Москве по телефону: (095) 956-63-37, факс (095) 241 -23-66; адрес: Москва, Петроверигский пер., 10, кв.2.
Данная статья продолжает цикл публикаций НДИ в журнале "Полис" (см. "Полис", 1993, №№ 2-6; 1994, №№ 1-6; 1995, №№ 1-5).

Когда в 1991 г. Россия объявила о своей независимости, многие российские и западные наблюдатели предрекали, что процесс дробления, приведший к гибели Советского Союза, не остановится на границах Российской Федерации (I). К концу 1991 г. большинство входивших в состав России "автономных республик" провозг ласили себя "суверенными" и, поскольку каждое из подобных образований счита лось "вотчиной" конкретных этнических групп, угроза межэтнического конфликта была вполне реальной. К примеру, в Татарстане радикальные националисты, при зывавшие к выходу республики из состава России, выводили на улицы толпы сочув ствующих; в Чечне движению сепаратистов удалось разоружить и изгнать со своей территории российские войска, посланные на подавление мятежа.

Тем не менее прошло уже около четырех лет, но Российская Федерация сохраня ется в прежних границах. Хотя российские войска по-прежнему втянуты в кровавый конфликт в Чечне, признаки, свидетельствовавшие бы 6 перерастании данного кон фликта в более широкое противостояние центра и периферии, практически отсутст вуют. Это тем более удивительно, поскольку в числе принципов построения Российской Федерации наличествуют те два, которые, по общепринятому мнению, препят ствуют созданию стабильной федеративной системы: асимметрия и этнофедерализм.

96                                                                                                                            Досье   

В данной статье я рассмотрю динамику становления федеративной государствен ности в России и попытаюсь объяснить, почему предрекавшийся взрыв так и не произошел. По ходу исследования мною будут проанализированы и поставлены под сомнение некоторые прежние представления о полиэтнических федерациях как таковых и, в первую очередь, о России. Ведь если мы посмотрим на взаимоотношения между центром и периферией как на поиск варианта федеративной "сделки" по вопросам распределения средств и раздела сфер полномочий, роль этнофедерализма и асиммерии между субнациональными единицами может оказаться не столь одно значной, как это принято считать. Так, в частности, не исключено, что присутствие этнического фактора в ходе федеративного "торга" в меньшей степени провоцирует разногласия, чем кажется на первый взгляд: унаследованные институты этнофеде рализма, возможно, не столько настраивают этнические группы друг против друга, сколько способствуют сплочению федерированных единиц в единый блок, способный вести коллективные переговоры с центром. В свою очередь, порождаемая такого рода блоком асимметрия открывает перед центром важное поле для маневра в его борьбе за укрепление своих полномочий и предотвращение фрагментации страны. Иными словами, вполне возможно допустить, что этнофедеративные различия в России гораздо больше работают на объединение, чем на раскол.

Прежде чем перейти непосредственно к ситуации в России, я вкратце проанали зирую сущность процесса "торга" общенационального и субнациональных акторов в протофедеративном государстве, опишу возможные типы их стратегии. Затем я обри сую структуру российской государственности по мере ее эволюции в 1990 — 1995 гг. и рассмотрю, какое влияние на развитие этой структуры оказала стратегия, избранная федеральными и региональными властями. В частности, будет показано, как этни ческим республикам удалось сохранить свой привилегированный статус в рамках асимметричной федерации и почему провалились попытки Москвы ликвидировать привилегии нерусских республик либо придать им универсальный характер. В за ключение я в сжатой форме изложу выводы, вытекающие из проведенного мною ана лиза и указывающие на значение взаимодействия дистрибутивных и этнических фак торов в определении результатов постсоветского государственного строительства.

ОПЕРАТИВНОЕ ПОЛЕ ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Как будет показано ниже, акторы, представляющие российский центр и перифе рию, втянуты в тяжелые, длительные переговоры относительно будущих форм рос сийской государственности. В данном разделе я опишу, как, в первом приближении, можно приступить к моделированию таких переговоров.

Государственное строительство как процесс "торга" между центром и периферией

При анализе фазы государственного строительства систем, включающих в себя общенациональный и региональные уровни управления, борьба между центром и периферией может быть описана как непрерывный процесс "торга" ("игра") по поводу конечного распределения власти в будущем государстве. В случае с постсо ветской Россией участниками "игры" будут федеральные власти Москвы, с одной стороны, и региональные власти 89 "субъектов" Российской Федерации — с другой. Рассматриваемая "игра" между центром и периферией характеризуется следующи ми тремя отличительными свойствами.

Во-первых, общенациональное правительство ведет "торг" со всеми субъектами федерации одновременно, так что результаты одних переговоров могут оказывать влияние на ход остальных. Поэтому итоги каждых переговоров важны не только сами по себе, как самостоятельные политические решения (по вопросу о налогах, персоналках или статусе), но и как источник информации для других региональных акторов о стратегии и возможностях центра. Важность подобной информации особенно велика, т.к. ведение такого рода "торга" — не единичный эпизод, а скорее непрерывный процесс.

                                                                                                                                       97  

Во-вторых, поскольку нет никакой внешней силы, которая могла бы принудить стороны к соблюдению достигнутых соглашений, любая конституционная структу ра, возникшая в результате "торга" должна быть самопринудительной, или самообя зывающей (2). Иными словами, разрешение борьбы между центром и периферией должно восприниматься участниками "игры" как выгодное для каждой из сторон, если, конечно, центр не демонстрирует безусловной (и недвусмысленной) готовно сти применить силу.

И, наконец, далеко не все участники "игры" находятся в равном положении. В действительности субнациональные единицы практически всегда образуются до на чала переговоров о государственном строительстве. Если взять ситуацию в России, то там асимметричная федеративная структура была очерчена еще в советский период. Она создавалась для достижения определенных целей (для проведения соот ветствующей этнической политики), и потому сформированные советским государ ством субнациональные образования существенно отличались друг от друга по обес печенности ресурсами, численности населения, этническому составу и т.п. Будь субнациональные единицы более схожими между собой, процесс "торга" существен но упростился бы; в сложившейся же ситуации несоответствия между отдельными единицами становятся тем важнейшим узлом, вокруг которого концентрируются сами переговоры. Иначе говоря, государственная структура во многом является "зависимой переменной", чьи возможные изменения в значительной мере ограни чены рамками решений, принятых на более раннем этапе (3).

Упомянутая выше непрерывная "игра" ("торг") между центром и периферией по поводу принципов государственного устройства может иметь несколько исходов. Так, например, центр может добиться права решающего голоса по всем политиче ским вопросам, что будет означать создание унитарного государства. Или, напротив, в ходе "игры" позиции центра могут настолько ослабнуть, а разногласия между регионами столь резко усилиться, что государство окажется на грани распада. Если же центру и периферии удастся заключить самопринудительную (самообязываю щую) "сделку" и придерживаться заложенных в ней принципов, вероятно становле ние федеративного государства.

Что же такое федеративное государство? Хотя выше я уже неоднократно опери ровал термином "федеративный", не вдаваясь в какие-либо объяснения относитель но того, какой смысл я в него вкладываю, прежде, чем идти дальше, целесообразно дать более четкое определение понятия. Согласно У.Рикеру, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по меньшей мере в одной сфере деятельности (4). Соответственно, феде ративная "сделка" должна установить приемлемое для сторон и устойчивое разде ление полномочий между уровнями управления*. Соотношение объема полномо чий центра и регионов определяет характер федеративного государства: в цент рализованном федеративном государстве большинство функций выполняется фе деральными властями, в регионализированном — сфера полномочий федерального центра резко ограничена. Централизованные федеративные системы в большей степени способны противостоять центробежным тенденциям, чем регионализиро ванные, однако в них гораздо сильнее угроза попрания региональной автономии в результате экспансии федеральных властей. В свою очередь, регионализированные федеративные системы значительно чаще становятся жертвами региональных кон фликтов или даже гражданских войн. Различия в государственном устройстве влекут за собой и существенные различия в структуре распределения средств: централизо ванные федерации, как правило, имеют больше возможностей для перераспределе ния ресурсов в пользу наименее обеспеченных своих субъектов, тогда как в региона лизированных образованиях острее проявляется межрегиональное неравенство (а потому и межрегиональная напряженность).

* Теория федерализма У.Рикера несомненно также основана на постулате, что федеративное устройство является следствием "сделки" между акторами, представляющими центр и регионы.

98                                                                                                                            Досье   

Стратегия центра и регионов

Что же определяет, будет ли федеративная "сделка" заключена и, если да, то какой вид она примет? Очевидно, что во многом это зависит от стратегии, избранной федеральными и региональными властями: различные варианты стратегии могут способствовать либо препятствовать достижению того или иного типа равновесия в процессе "торга". Рассматривая данную проблему, я сконцентрирую свое внимание на двух вопросах: (а) кто является контрагентом центра в ходе "торговли" по поводу государственного строительства — каждый из субнациональных акторов в отдельно сти либо они совместно? и (б) способны ли сами по себе региональные акторы к совместным действиям?

Стратегия федерального центра. В любой повторяющейся игре, где один изна чально установленный игрок противостоит многочисленным соперникам, такой иг рок может направить свои усилия на создание соответствующей репутации, чтобы устрашить противников и удержать их от дальнейших покушений на свои позиции. Подобная стратегия требует концентрации максимального объема средств на отра жение первых атак с тем, чтобы показать будущим соперникам, что никаких уступок не будет и им не на что рассчитывать.

Когда речь идет о процессе "торга" между центром и периферией, стратегия центра по созданию соответствующей репутации сводится к введению единообраз ных и четких правил межправительственных (межадминистративных) отноше ний и — затем — к пресечению любых попыток нарушить установленные правила. Ярым сторонником четких механизмов распределения доходов является, к примеру, Всемирный банк (ВБ), который весьма критически относится к системе соглашений с провинциями, используемой китайскими властями. Согласно недавнему исследо ванию, проведенному ВБ, китайская система позволяет провинциям выторговывать снижение своих взносов в общенациональный бюджет, что приводит к значительной нехватке средств у центрального правительства и усиливает цикличность подъемов и спадов деловой активности на региональном уровне (6).

Наличие четких правил не обязательно подразумевает, что подход ко всем реги ональным акторам должен быть идентичным. По логике ведущейся "игры" принци пиальным является лишь то, чтобы были окончательно зафиксированы и не подле жали пересмотру в двустороннем порядке, как бы ни складывалась ситуация, сферы полномочия сторон и критерии распределения доходов. Иными словами, по этим вопросам субнациональные акторы должны быть лишены возможности добиваться — благодаря одностороннему изменению стратегии или образа действий — особого отношения со стороны центра. И хотя установленные правила могут ставить одни территории в привилегированное положение по сравнению с другими, данные пра вила остаются общими для всех.

Введение четких я точно установленных правил несет с собой, однако, и некото рую опасность. Дело в том, что такие правила способны работать не только на укрепление репутации центра, но и на ее подрыв. Так, если нормы распределения доходов между центром и регионами жестко определены и не подлежат пересмотру ни при каких условиях, то открытое неповиновение регионов может быстро подо рвать доверие к центру. Поэтому, если позиции центральных властей уязвимы, центру нередко бывает выгоднее попытаться частично замаскировать свою слабость, представив ее как особый политический курс, ориентированный на учет меняющих ся обстоятельств.

Федеральные власти, не уверенные в своей способности навязать общеобязатель ные правила, могут, соответственно, избрать в качестве альтернативной стратегии ведения "торга" тактику независимых двусторонних переговоров с регионами. По добная тактика предполагает, что отдельным регионам позволяется вести перегово ры с центром по собственным — особым — пакетам соглашений. При такой системе конкретным регионам по существу предлагается некое вознаграждение в обмен на принятие ими условий "сделки" по вопросам, касающимся сфер полномочий и прин ципов распределения доходов.

* Классические ссылки на репутацию основаны на анализе "игры в сеть магазинов", где общенациональный монополист должен отражать выпады со стороны региональных конкурентов (5).

                                                                                                                                       99  

Избирательная стратегия ведения переговоров может, к примеру, использоваться для того, чтобы вознаградить регионы, проявляющие особую лояльность по отноше нию к центру (такой подход отличает, в частности, региональную политику китай ских властей*). Но та же самая стратегия применима и в прямо противоположных целях — для "подкупа" сепаратистски настроенных регионов, что чаще всего ведет к появлению этнофедеративных механизмов. Для описания государственной струк туры, образуемой в результате постоянного наращивания привилегий отдельных регионов в ходе их переговоров с центром, Д.Элейзером был предложен термин "форалистический федерализм" (от испанского — "fuero"), обобщающий устано вившуюся в Испании практику предоставления особых привилегий конкретным региональным группам** (8).

Стратегия регионов. Как хорошо знают профсоюзные деятели, акторы, участву ющие в процессе "торга" с единой для всех них центральной властью, могут добиться максимально возможных результатов, если действуют совместно. Сказанное в пол ной мере относится и к "торгу" относительно принципов федеративного устройства. Угроза подорвать стабильность государства воспринимается намного серьезнее, ког да она исходит не от отдельных регионов, действующих в одиночку, а от группы территорий, способных выступить единым фронтом. В то же самое время соглашение, заключенное с группой территорий, укрепляет позиции центра в переговорах с неприсоединившимися к ней регионами.

Объединить усилия регионов бывает, однако, весьма сложно, особенно если речь идет о территориях, серьезно отличающихся друг от друга в экономическом и соци альном плане. В идеале блок, образованный для совместного ведения "торговли", должен быть достаточно представительным — иначе он не сможет добиться уступок со стороны центра, но в то же время относительно узким, чтобы у него не возникло желания пуститься в "свободный полет". При переговорах о принципах федератив ного устройства проблема согласования позиций стоит особенно остро: в кратко срочной перспективе "распределительная игра", как правило, воспринимается как игра с нулевой суммой, и потому сильные регионы испытывают постоянный соблазн попытаться добиться более выгодного для них двустороннего соглашения с центром либо, по крайней мере, проигнорировать нарушение последним интересов слабей ших участников коалиции (9). В конечном итоге жизнеспособность любой коалиции субнациональных единиц зависит от того, кому они в меньшей степени не доверяют: друг другу или центру. Одним из важнейших факторов, определяющих уровень доверия между регионами и, соответственно, возможность проведения ими совмест ных акций, является наличие (или отсутствие) эффективных механизмов межреги ональной координации.

Очевидно, что центр не будет безучастно наблюдать за тем, как образуются и распадаются коалиции субнациональных единиц. При каких-то определенных ус ловиях федеральные власти могут предпочесть иметь дело с несколькими крупными региональными блоками, а не с разрозненным набором непокорных территорий. Однако, поскольку усиление регионов предполагает ослабление центра, можно ожи дать, что федеральные власти попытаются ограничить межрегиональное сотрудни чество. Так, к примеру, чтобы удержать наиболее сильные регионы от участия в складывающейся межрегиональной коалиции, им могут быть предложены особые условия "сделки". Другими словами, чтобы возглавить более сильный Союз полити ческих общностей, представляющие центр акторы могут оказаться вынужденными действовать как разрушители союзов.

* Так, руководство Китая использует налогообложение и инвестиционную политику для поощрения региональных лидеров, демонстрирующих постоянную лояльность по отношению к режиму в целом и к программе экономической реформы, в частности. Финансовые льготы, установленные для отдельных регионов, каждый год утверждаются заново. С.Ширк характеризует подобную стратегию как "охмурение провинций" (7).

** Практика заключения особых привилегированных соглашений с субнациональными единицами была закреплен» в Испании после падения режима Франко. Дополнительные полномочия, выходящие за рамки оговоренных в конституции, получили сначала баски и каталонцы, а затем — галисийцы и андалусийцы.

100                                                                                                                          Досье   

Потенциальные результаты "торга"

Проведенный выше анализ возможных вариантов поведения национального и субнациональных акторов показывает, что стратегия сторон, как правило, взаимо обусловлена. Более важным с точки зрения исследуемой нами проблемы является, однако, тот факт, что от избранного сторонами типа стратегии во многом зависит, приведут ли переговоры к конфликту или к согласованию позиций, равно как и окончательная форма государства как такового. На рисунке 1 я попытался отобра зить зависимость между вариантами стратегии ведения "торга" и структурными очертаниями сложившегося в итоге государства.

Рисунок I

Потенциальные результаты "торга" относительно принципов федеративного устройства

В ситуации, когда территории неспособны вести совместные переговоры, центр может попытаться навязать четкие и общеобязательные правила, что приведет к созданию унитарного государства. Если же, напротив, он изберет стратегию двусто ронних переговоров с отдельными регионами, приспосабливаясь к конкретной ситу ации в каждом из них, он рискует спровоцировать каскад всевозрастающих требова ний, т.к. привилегированные регионы будут стремиться сохранить свой особый ста тус, а остальные — добиваться межрегионального равенства. В пределе подобный сценарий может привести к открытому конфликту—либо между субнациональными единицами, либо между ними и центром.

Если какая-то часть регионов в состоянии создать коалицию для ведения переговоров с центром, эти регионы могут добиться от федеральных властей определенных уступок. Не исключено, однако, что при таком повороте событий не вошедшие в коалицию территории выступят за укрепление центра как силы, способной не допустить всевластия нарождающегося блока. Подобный сценарий содействует формированию федерального государства с мощным центром и/или асимметричной структурой.

                                                                                                                                       101

В том случае, если региональная коалиция усилится и вберет в себя значительную часть территорий, федеральные власти могут лишиться главных рычагов давления на регионы и. соответственно, их роль заметно сократится. При таком варианте развития наиболее вероятным итогом будет регионализированное федеративное го сударство или же конфедерация. Возможен также и прямой выход регионов из состава федеративного государства, как это произошло с Советским Союзом.

Попытаемся теперь на основе описанной нами модели проанализировать ситуа цию, сложившуюся в постсоветской России. Я постараюсь доказать, что исходные условия, при которых в России начались переговоры относительно принципов феде ративного устройства (напомню, что государственная структура является во многом "зависимой переменной"), благоприятствовали объединению усилий одной из групп субнациональных акторов — этнических республик, и потому набор вариантов стра тегии, открытых для федеральных властей Москвы, оказался крайне ограниченным. Приведут ли идущие в настоящее время переговоры между центром и периферией к заключению устойчивой федеративной сделки, или дело закончится конфликтом, будет в значительной мере зависеть от того, удастся ли центру освободиться от некоторых из навязанных ему ограничений.

СТРАТЕГИЯ ВЕДЕНИЯ "ТОРГА" ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫМ И СУБНАЦИОНАЛЬНЫМИ АКТОРАМИ РОССИИ

Был ли в России реальный "торг" относительно принципов федеративного устройства?

Конститутивное развитие России в 1990-1994 гг. до известной степени подтверж дает правомерность рассмотрения постсоветской конституционной политики как непрерывного "торга" между центром и периферией по проблемам, касающимся сфер полномочий и распределения доходов. Во время проходивших в 1992 г. перего воров о Федеративном договоре, равно как и в период разработки в 1993 г. проекта Конституции России российские регионы (по крайней мере некоторые из них) без условно обладали достаточной мощью, чтобы предотвратить как ликвидацию, так и углубление различий между краями и областями, с одной стороны, и республиками — с другой. Поскольку в рамках советского федерализма ни республики, ни регионы подобной силой не обладали, целесообразно на минуту отвлечься от нашей основной темы и посмотреть, как им удалось приобрести ее в постсоветский период.

Рычаги давления регионов и республик на центр не сводились к тому воздейст вию, которое они могли оказать на оказавшийся бесплодным процесс создания про ектов конституции. В 1992-1993 гг. около 30 субъектов Федерации отказались вно сить свою долю в федеральный бюджет и потребовали особого режима налогообло жения либо дополнительных федеральных субсидий. Частично в результате подо бных акций, а частично вследствие сознательной передачи вопросов социальной политики на региональный уровень, доля федеральных расходов в общегосударст венных снизилась с 65% в 1992г. до 35% в 1994 (10, 7.VI.1995)*. Преимущественно на региональном уровне проводилась и начатая в 1992 г. широкомасштабная про грамма приватизации: в каждой республике или регионе был создан собственный Фонд государственного имущества, который и определял условия проведения прива тизации в данной местности**. Регионализация рычагов управления проведением приватизации передала под прямой контроль региональных лидеров громадные ре сурсы. И, наконец, стремление Б.Ельцина с самого же начала заключить Федератив ный договор привело к тому, что согласие регионов стало важнейшим условием осуществления любого конституционного проекта***.

* Как и следовало ожидать, представители Президента объявили эти изменения результатом целенаправленной политики центра по расширению полномочий регионов.

**Неудивительно, что различия в условиях проведения приватизации в отдельных регионах оказались поистине огромными (11).

***Некоторые из советников Ельцина предостерегали его против ориентации на Федеративный договор, указывая, что в самом термине "договор" изначально заложено предположение о праве провинций не подписывать его.

102                                                                                                                          Досье   

Приведенный перечень активов регионов в их "торге" с центром показывает, что Москва отнюдь не была свободна диктовать провинциям все, что ей заблагорассудит ся; однако сказать, что Москва оказалась полностью во власти регионов, столь же неверно. Советское государство было в огромной степени централизовано, и потому узлы большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных сетей сходились в Москве. Любые разговоры о региональной автаркии полностью беспочвенны; даже столь крупные государства, как Белоруссия и Украи на, после выхода из СССР быстро обнаружили, что их экономическая и инфраструк турная зависимость от Москвы глубока и запутана. Кроме того, Ельцин обладал правом назначать и смещать глав администраций ("губернаторов") краев и областей (но не республик). Воспользовавшись победой президентской ветви власти над зако нодательной в октябре 1993 г., Ельцин издал указ о роспуске всех местных предста вительных органов вплоть до проведения новых выборов; хотя и не предпринял каких-либо последовательных мер против не поддержавших его губернаторов.

Из всего сказаного выше вытекает, что в происходившем в России непрерывном процессе "торга" вряд ли можно говорить о решающем перевесе Москвы или же, напротив, провинций. Исходы и повороты в "игре", как я и предполагал изначально, во многом определялись особенностями стратегий, избранных соответствующими акторами. К рассмотрению этих стратегий я сейчас и перехожу.

Альтернатива Москвы: четкие правила или вознаграждение избранных?

На рисунке 2 я изобразил развитие процесса федеративных переговоров в России в рамках, очерченных в первой части настоящей статьи. В 1990 г. Российская Феде рация все еще являла собой по сути унитарное государство, управлявшееся из Мос квы и практически не имевшее сколько-нибудь значимых межрегиональных объе динений. К 1994 г. она развилась в крайне асимметричную федерацию, где "торг" Москвы с членами Федерации носит избирательный характер и где подходы к этни ческим республикам, с одной стороны, и регионам, образованным без учета фактора этничности, с другой, разительно отличаются друг от друга. Рассмотрим сначала движение вдоль вертикальной оси рисунка 2 — т.е. стратегию федеративного центра.

Рисунок 2

Реальные и потенциальные пути развития федеративных переговоров в России

                                                                                                                                       103

От общих правил в проведении региональной политики Москва отказалась уже вскоре после краха Советского Союза. Ряд республик добился особого к себе отноше ния в обмен на присоединение к Федеративным соглашениям 1992 г. Так, к примеру, Башкортостан потребовал принятия специального приложения к Договору, в кото ром бы гарантировались дополнительные полномочия республики в сфере контроля за ее внешней торговлей (12). Республика Саха — крупнейший центр добычи золота и алмазов, охватывающий обширные пространства в Сибири, — добилась права оставлять в своем распоряжении значительную долю доходов от разработки находя щихся на ее территории месторождений (13).

Региональная финансовая политика России также характеризуется селективно стью (как открыто признаваемой, так и тайной), ставящей некоторые регионы в привилегированное положение по сравнению с другими. Наиболее очевидными яв ляются ситуации, когда в результате двусторонних переговоров каким-то регионам устанавливаются льготные нормы налогоотчислений или даже предоставляются пря мые субсидии. Гораздо труднее проследить те случаи, когда Москва просто соглаша ется с односторонним решением того или иного региона оставить в своем распоряже нии более высокую, чем предусматривалось, долю доходов.

Беднейшие сельскохозяйственные и промышленные регионы России открыто вы ражают недовольство преференциальными условиями, предоставленными некото рым более богатым по своим ресурсам республикам. Однако, если учитывать особен ности российского бюджетного процесса — региональные налоговые перечисления в федеральный бюджет часто компенсируются трансфертами и субвенциями центра местным бюджетам, — картина окажется гораздо более запутанной. Сложные пере крестные перечисления приводят к тому, что бывает крайне непросто разобраться, кто же действительно выигрывает, а кто проигрывает в результате нынешнего режи ма финансовой политики (14).

Единственное, в чем уверены практически все, так это в несправедливости и пристрастности существующей системы. Так, по подсчетам одного из российских аналитиков — О.Дмитриевой, лишь 10% федеральных субсидий региональным бюд жетам приходится на долю территорий со сложными природными и климатическими условиями (т.е. на долю тех регионов, которые действительно находятся в невыгод ном положении и по отношению к которым центр, казалось бы, и должен выполнять компенсационные функции). Оставшиеся 90% направляются в республики, подо бные Саха, Татарстану и Башкортостану, где доход на душу населения выше, чем в среднем по стране. Возникающее в результате ощущение несправедливости, являю щееся прямым следствием применяемой центром стратегии селективных преиму ществ, четко схвачено в риторическом восклицании Дмитриевой:" Почему Ульянов ская область должна отдавать четверть своих законных доходов, если в итоге в ее бюджете расходов на душу населения остается две трети того, что имеет соседний Татарстан?" (15).

И все же, повторим, при более внимательном исследовании крайне трудно с полной уверенностью сказать, кто на деле выигрывает, а кто проигрывает от осуще ствляемых Москвой манипуляций финансовой политикой. Результаты попыток вы явить тех, кто более других получает от щедрот (или за счет слабости) Москвы, во многом зависят от выбора индикатора. Если, к примеру, рассматривать процент общих налоговых поступлений, передаваемых в центр, то сразу же бросится в глаза, что (по данным 1992 г.) он варьируется от 60% до менее чем 30% (16). Но если мы возьмем в качестве критерия чистый объем трансфертов регионам (т.е. суммы суб сидий и субвенций, из которых вычтены налоговые отчисления центру), мы получим совершенно иную картину выигравших и проигравших (10, 25.VI.1993). Опять же отличная картина возникает, если рассматривать не только федеральные субсидии, но и установления, предоставляющие льготные условия распределения налоговых поступлений: в этом случае в качестве чистых получателей федеральных субсидий предстанут 8 территорий, чей региональный бюджет расходов на душу населения превышает средний по стране уровень, тогда как 10 других с региональными бюдже тами расходов на душу населения ниже, чем в среднем по стране, окажутся чистыми донорами (15).

104                                                                                                                          Досье   

Наличие противоречащих друг другу показателей, каждый из которых может быть истолкован как свидетельство дискриминации, приводит к тому, что жалобы на дискриминацию раздаются из уст весьма значительного числа региональных лиде ров. Одно представляется несомненным: какие бы индикаторы ни использовались, при всех программах распределения доходов, действовавших в 1992-1994 гг., регио ны с преимущественно русским населением, как правило, предстают в качестве проигравших, тогда как этнические республики постоянно оказываются в числе выигравших. Пытаясь понять, что стоит за стратегией центра, упомянутая выше О.Дмитриева высказала предположение, что система селективного распределения благ — это не столько политический подкуп, сколько попытка замаскировать пол итическую слабость: "Может быть, происходит это потому, что некоторые республи ки в составе России решили не перечислять в центр совсем никаких налогов, а центр, вместо того, чтобы власть употребить, решил переложить налоговое бремя на дру гих?" (15).

Только однажды — после насильственного роспуска парламента в октябре 1993 г. — Москва всерьез попыталась установить единый для всех четкий набор правил в финансовой области. 27 октября 1993 г. Ельцин подписал указ, предписывающий Совету Министров применять суровые санкции по отношению к любым регионам или республикам, виновным в неуплате положенных налоговых отчислений центру. В числе таких санкций назывались приостановка всех форм федерального финансиро вания всякого рода деятельности на территории региона, эмбарго на поставку рас пределяемых из центра товаров (в т.ч. импортируемых) и конфискация региональ ных счетов в Центральном Банке России*. Мера оказалась достаточно эффективной: все республики, за исключением Татарстана и Чечни, возобновили выплату налогов в федеральный бюджет и, кроме того, получило определенное подтверждение новое конституционное положение, декларирующее равенство субъектов Федерации.

С подписанием в феврале 1994 г. договора с Татарстаном двусторонние соглаше ния применительно к обстоятельствам снова стали основным механизмом упрочения конституционного порядка. Названный договор предоставил право устанавливать и взимать налоги как федеральным, так и республиканским властям, однако оставил неясным, будут ли принципы распределения доходов, применяемые по отношению к остальным российским территориям, автоматически распространяться и на Татар стан. Последовавшее за договором с Татарстаном соглашение с Башкортостаном было более определенным в том смысле, что оно вводило в республике "одноканаль ную" налоговую систему, согласно которой республиканские власти должны были направлять в Москву общую сумму причитающихся ей поступлений.

Двусторонние "договоры", подписанные в 1994 и 1995 гг., как и предоставлявши еся ранее особые налоговые режимы и еще ранее — Федеративные договоры, заклю чались только с этническими республиками. Хотя несколько российских краев и областей (по слухам, к ним относятся Свердловская, Калининградская, Мурман ская, Тульская области и Краснодарский край) также шумно требовали заключения с ними двусторонних договоров, последние несомненно пока остаются прерогативой исключительно республик. Говорят, будто переговоры о такого рода соглашениях ведутся в настоящее время с республиками Коми, Карелией и Тувой *.

Таким образом, если Федеративные договоры (и последующая финансовая пол итика Москвы) предоставляли республикам более высокий, по сравнению с другими регионами, статус, а Конституция 1993 г. провозгласила их равными областям, новая волна внутрироссийских соглашений, похоже, вновь выделяет республики как "бо лее равных", чем их русские соседи. Чтобы посмотреть, насколько данное заключение верно, и понять, почему республикам удается получить от центра гораздо больше, чем русским регионам, обратимся к анализу коллективных действий на субнацио нальном уровне.

Региональные коллективные действия: республики против регионов

С 1994 г. скоординированность действий акторов, выступающих на субнациональном уровне, была весьма значительной, но безусловно не всеохватывающей.

* Проект указа был, по-видимому, подготовлен Б.Федоровым несколько раньше, во время "налоговой войны" предшествующих месяцев, однако Ельцин откладывал его подписание, вероятно опасаясь накануне своего решающего хода настроить против себя региональных лидеров (17).

** Даже в случае с Чечней вторжению предшествовали длительные попытки добиться соглашения между федеральными и республиканскими властями путем переговоров

                                                                                                                                       105

Точнее говоря, 20 российских этнических республик (за исключением Чечня) по сути дела создали коалицию, направленную на защиту своих привилегий. Со своей стороны, русские регионы оказались неспособными ни лишить республики и Досье особого статуса, ни объединиться для ведения эффективных переговоров о предоставлении краям и областям привилегий, сопоставимых с привилегиями республик.

Успех российских республик в объединении своих усилий свидетельствует о лю бопытной роли "этнического фактора" в Российской Федерации. В обычных услови ях этнические организации могут способствовать коллективным действиям, но внут ри определенной этнической общности (18). Этничность обеспечивает механизм для координации действий, направленных на получение преимуществ при распределе нии благ, облегчая исключение из числа претендентов лиц, не входящих в состав группы. В связи с этим этничность часто рассматривается в качестве силы, отделяю щей одну группу от другой, а этнофедеративные системы считаются крайне неста бильными.

Однако в России ситуация складывалась по-иному. Когда российские этнические республики вступили в "игру" по определению принципов федеративного устройст ва, они уже обладали привилегированным статусом как одной из составляющих советского имперского наследия. И хотя такой статус был обусловлен тем, что они считались "отечествами" определенных этнических групп, важно помнить, что большинство республик отнюдь не являлось населенными меньшинствами анклава ми и националистически окрашенные требования не были там сколько-нибудь от четливо выражены. Напротив, русские составляли и составляют абсолютное или относительное большинство населения в 12 из 20 изначально существовавших этни ческих республик, а в 6 из них к представителям титульного этноса относится абсолютное меньшинство жителей. В республике Саха (Якутия), получившей наи большие привилегии в финансовой сфере, лишь 33% населения — якуты, в Башкор тостане — лишь 22% башкир. (Как это ни парадоксально, наиболее "нерусские" республики — Дагестан, Чувашия, Тува — до сих пор не добились заключения особых двусторонних договоров с центром.)

В таких условиях лидеры этнических республик вместо того, чтобы опираться на этнические и националистические движения, сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как привилегированного класса субнациональных акторов. И хотя отличия республик от других субнациональных единиц обосновывались ссыл ками на звучавшие там требования культурной автономии, на деле они обеспечива лись тем, что в их поддержку единым фронтом выступили все 20 республик — как богатые, так и бедные. Иными словами, этнические требования стали тем координа ционным механизмом, который объединил различные этнические республики, от граничив их от русских регионов. Любое предложение, направленное на ликвидацию отличий между регионами и республиками, немедленно расценивалось каждой из республик как прямая угроза ее собственным интересам.

На ранних этапах процесса выработки конституции высшие должностные лица Москвы пытались устранить складывающуюся асимметрию в строении федерации, преобразовав республики и области в равные по своим правам и статусу "земли" (по образцу земель в Германии). Однако данное предложение, вопреки ожиданиям, не встретило поддержки со стороны областей России, т.к. предполагало всеобъемлю щую перекройку карты страны и, соответственно, смещение с прежних должностей не только республиканских, но и областных элит. Не получив поддержки русских регионов, идея "земель" вызвала ожесточенное сопротивление республик. Респуб лики — и прежде всего Саха с ее золотом и алмазами, а также Татарстан с его нефтью — пригрозили, что если предложение не будет отозвано, они выйдут из состава Феде рации. Съезд народных депутатов попросту отказался рассматривать подобный про ект. Как позднее отмечал автор проекта О.Румянцев, слово "земли" действовало на республики как "красная тряпка на быка" (19).

106                                                                                                                          Досье   

На протяжении 1993 — 1994 гг. регионы неоднократно, но тщетно выражали свое недовольство политическими и экономическими привилегиями республик. Так, в мае 1993 г. в ходе очередного этапа разработки будущего конституционного устрой ства страны руководство пяти областей Урала попыталось воскресить идею о преоб разовании республик и регионов в "губернии, образованные не по национальному, а по территориальному принципу" (20). Близким по сути было и выдвинутое год спустя предложение о переустройстве Федерации на основе создания 14 экономиче ских зон. Обосновывая это предложение, его авторы ссылались на то, что админист ративно—территориальные образования в составе России находятся в неравноправ ном положении по отношению к другим субъектам Федерации, хотя в них проживает большинство населения страны (21)*.

В ответ на звучащую в их адрес критику, республиканские лидеры постоянно апеллируют к "особым проблемам" этнических "отечеств". Весьма показательной в данном отношении является аргументация, с помощью которой президент Башкор тостана М.Рахимов обосновывал правомерность заключения его республикой дву стороннего договора с Москвой: "Я считаю, что если мы действительно хотим иметь подлинно федеративное государство, Россия должна подписывать двусторонние до говоры со всеми республиками, образующими Федерацию. Не края ведь и области образуют Федерацию. Федерацию образуют республики... Иногда у нас хотят при равнять в политическом плане республики, области и края. Этого нелья допускать. В экономическом плане должны быть все одинаковы... Но есть вопросы, которые возникают, к примеру, в Башкирии и Татарстане, но не возникают в областях. В Свердловской области, скажем, не возникает национальный вопрос... У республик есть определенные особенности, и их надо зафиксировать" (10, 13.VIII.1994).

Наличие коалиции республик и ее рамки стали очевидными после недавнего вторжения российских войск в Чечню, встретившего гораздо более четко артикули рованное противодействие со стороны республик, чем со стороны русских регионов (22). (Наиболее драматичным проявлением такого противодействия явился анти конституционный указ президента Чувашии, разрешающий чувашским солдатам отказываться от несения службы на территории Чечни**.) Рассматривая позицию Карелии, где отсутствует мусульманское население, один из российских специали стов по политической географии справедливо отметил, что отношение к чеченским событиям "свидетельствует о важности статусного фактора, а не просто этноконфес сионального родства" (23,20.1.1995). Война в Чечне создала благоприятные условия для укрепления межреспубликанского сотрудничества. Пытаясь воспользоваться вновь открывшимися возможностями, лидеры семи российских республик на своей встрече в Чебоксарах призвали к воссозданию Совета глав республик, ликвидиро ванного после президентского переворота октября 1993г. (10,6.1.1995; 23,12.1.1995).

Любопытно, что наиболее сдержанную позицию по отношению к войне в Чечне заняли Башкортостан и Татарстан — богатые нефтью мусульманские республики, год назад подписавшие двусторонние договоры с Москвой (24). Хотя руководители этих республик приняли участие в Чебоксарской встрече, их ответом на вторжение в Чечню стали не угрозы в адрес Москвы, а предложения о посредничестве. Учитывая сходство между названными республиками и Чечней, отсутствие более жесткой реакции на чеченские события с их стороны для многих оказалось неожиданным. И действительно, как признал министр по делам национальностей Н.Егоров, произой ди вторжение в Чечню тремя годами раньше, оно бы повлекло за собой гражданскую войну: президент Чечни Дж.Дудаев просто не сумел в полной мере осознать, что ситуация коренным образом изменилась (25).

Учитывая все вышесказанное, можно предположить, что стратегия Москвы, на правленная на заключение региональных договоров применительно к обстоятельст вам, преследовала двоякие цели. Не исключено, что наряду с умиротворением сво енравных республик, центр одновременно пытался ослабить те координационные механизмы, которые с 1990г. позволяли республикам действовать совместно — ведь, если наиболее сильные республики, к примеру, Татарстан, будут обязаны предостав ленными им особыми привилегиями не столько своему статусу в качестве республик, сколько двусторонним соглашениям, заключенным с Москвой, они, вероятно, ока жутся менее склонными идти на все ради сохранения статусных различий между республиками и регионами. И если это так, то прозвучавшие в последнее время призывы к созданию "губерний" или "экономических зон" имеют некоторые шансы на претворение в жизнь. В любом случае Кремлю может оказаться проще находить соответствующие обстоятельствам методы воздействия и решать, следует ли пойти на уступки или применить санкции, если речь будет идти о политике по отношению к конкретным республикам и регионам, а не ко всем вместе или даже к каким-то отдельным группам территорий.

* Во время своего недавнего визита в Соединенные Штаты с аналогичным предложением выступил Г Явлинский, имеющий неплохие шансы на победу на президентских выборах 1996 г.

** Имеется в виду указ "О защите военнослужащих , подписанный 11 января 1995 г. Хотя в названном указе отсутствуют какие бы то ни было прямые ссылки на Чечню, а речь идет об использовании армии для разрешения внутренних конфликтов, его связь с чеченскими событиями не вызывает ни малейших сомнений. Небезынтересно, что президент Чувашии Н.Федоров ранее занимал пост министра юстиции России.

                                                                                                                                       107

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный выше анализ показывает, что решающим фактором, который опре делит контуры нарождающегося российского государства, будет способность (или неспособность) субнациональных акторов поддерживать коалицию, т.е. осуществ лять коллективные переговоры с центром. Обусловленная спецификой формирова ния Российской Федерации (в прежние времена) структурная асимметрия продемон стрировала высокую степень устойчивости. Республики оказались в состоянии согла совывать свои действия с тем, чтобы сохранить собственные привилегии (политиче ские и экономические) и не допустить обретение аналогичных привилегий другими субнациональными акторами. Этнические различия между республиками играют, очевидно, гораздо меньшую роль, нежели наличие самого фактора этничности как той метки, которая дает право на более высокий статус.

Как же будут в дальнейшем развиваться отношения между российским центром и периферией? На рисунке 2 я обозначил несколько возможных вариантов развития. Если Россия и дальше будет следовать по пути "форалистического" федерализма — т.е. вести нескончаемые двусторонние переговоры с субъектами Федерации — ны нешняя асимметрия сменится нарастающей беспорядочной борьбой за привилегии (стрелка А). Опасность подобного пути заставляет предположить, что Москва будет искать средства упорядочения центр-периферийных отношений в стране (стрелка B)*. Однако движение в данном направлении, вне всякого сомнения, вызовет ответ ную реакцию со стороны регионов. В конечном итоге оно может побудить внеэтни ческие субнациональные образования к объединению в региональные блоки (стрелка C). Но нельзя исключить и вероятность того, что центру удастся остановить лавину двусторонних соглашений, расколов коалицию республик на отдельные более или менее привилегированные группы (стрелка D). Реализация подобного сценария может в дальнейшем привести к созданию федеративной структуры испанского или индийского образца, когда центр обладает достаточной силой, позволяющей ему осуществлять перераспределение ресурсов, но при этом отдельные территории поль зуются особыми привилегиями.

* Примером попыток Москвы упорядочить отношения между центром и периферией может служить тот факт, что на требования о заключении дальнейших двусторонних соглашений Москва обычно отвечает призывом наложить мораторий на такого рода соглашения вплоть до тех пор, пока не будет принят закон, разграничивающий сферы полномочий органов власти федерального и регионального уровней. Подобной призыв равнозначен предложению отказаться от двусторонних переговоров в пользу многосторонних. Пока что данное предложение не встречает отклика, хотя, по слухам, проект названного закона уже готов.

1.        См., например: How Close is Russia to Breaking Up? — "Current Digest of the Soviet Press" (CDSP), 1992, vol. 44, № 8. p. 1.

2.        Тезис о самопринудительной (самообязывающей) природе конституций отстаивается в большинстве последних работ в области позитивной теории конституций. См., например: Russell H. Why я Constitution? — In: The Federalist Papers and the New Institutionalism. N.Y., 1989; Ordeshook P. Constitutional Stability. — "Constitutional Political Economy". 1992. № 2: Weingast B. Constitution as Governance Structures: The Political Foundations of Secure Markets. — "Journal of Institutional and The oretical Economics". 1993. № 1.

3.        Аналогичные аргументы приводятся в: Institutions. Institutional Change and Economic Performance. Cambridge, 1990, p. 97-99.

4.        Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston. 1964, p. 11.

5.        См.: Selten R. The Chain Store Paradox. —"Theory and Decision", 1978, № 9,p. 127-159; Kreps D., Wilson R. Reputations and Imperfect Information. — "Journal of Economic Theory. vol. 27, p.253-279; Milgrom P., Roberts J. Predation and Entry Deterrence. — Ibid., p. 280-312.

6.        Litvack J. Regional Demands and Fiscal Federalism. — In: Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, 1994. Подробнее о китайской модели см.: Agarwala R. China: Reforming Intergovernmental Fiscal Relations. — "World Bank Discussion Paper", 1992, vol. 178.

7.        Shirk S. The Political Logic of Economic Reform in China. Berkeley, 1993.

8.        Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм. — "Полис", 1995, № 5, с. 112.

9.        Подробнее см.: Weingast B.R. The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law (manuscript, February 1993).

10.     "Сегодня".

11.     Slider D. Privatization in Russia's Regions. — "Post-Soviet Affairs", 1994, vol.10, № 4.

12.     Slider D. Federalism, Discord and Accommodation: Intergovernmental Affairs in Post-Soviet Russia. — In.: Local Politics in Post-Soviet Russia. Armonk. 1994, p. 247.

13.     Rahl R. Revenues and Revenue Assignment: Intergovernmental Fiscal Relations in the Russian Federation. — In.: Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, 1994.

14.     См., например: LeHouerou Ph. Decentralization and Fiscal Disparities Among Regions of the Russian Federation. Washington, 1994.

15.     Дмитрием О. Политические игры вокруг бюджета. — "Московские новости", 1993, № 28, с. 9.

16.     "Российские вести", 26.VI.1993.

17.     "Российская газета", 17.IX.1993.

18.     См., например: Hechter M. Nationalism as Group Solidarity. — "Ethnic and Racial Studies", 1987, vol. 10, № 4; Bates R. Modernization, Ethnic Competition, and the Rationality of Politics In Contemporary Africa. — In.: State Versus Ethnic Claims: African Policy Dilemmas. Doulder. 1983.

19.     Цит. по: Teague E. Center-Periphery Relations in the Russian Federation. — In: National Identity and Ethnicity in Russia and the New States of Eurasia. Armonk, 1994, p. 30-32.

20.     Погорелый В. Споры о конституции углубляют раскол среди регионов. — " Коммерсантъ-Daily", 19.V.1993, c.11.

21.     "Труд". 5.V. 1994.

22.     См.: "CDSP", 1995, vol.47, № 3.

23.     "Независимая газета".

24.     См., например: "The Wall Street Journal", 20.1.1995, p. A8.

25.     "OMRI Daily Digest", 29.III.1995.