Распределение ответов на вопрос: "Каковы главные условия повышения эффективности государственной службы?

ГОСУДАРЕВ ДВОР ИЛИ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА?
(Российское чиновничество на распутье)

М.Н.Афанасьев

АФАНАСЬЕВ Михаил Николаевич, кандидат философских наук, консультант Аналитического управления Президента РФ.

Искушенный в политических исследованиях читатель уже верно заметил, что автор, называя статью, обошелся без слова "бюрократия". Стало быть, статья о том, что рациональной, "веберовской" бюрократии в России нет, что ее предстоит еще формировать? Перефразирую Ортега-и-Гассета: очень прошу, не будьте так просты, чтобы сразу вспоминать веберовскую бюрократию, как только речь заходит о госс лужбе. Рациональные правила организации, которые, согласно М.Веберу, определя ют техническое преимущество бюрократии, в отечестве нашем были введены при мерно тогда же, когда в Европе — в конце XVII — начале XVIII вв., и по европейским же образцам (1). Но и сто лет спустя Гегель почему-то не увидел "единственного европейца" в России, где, как он указывал, "есть крепостная масса и та, которая правит". По мнению философа, российское государство оставалось на невысокой ступени развития, ибо не основывалось на такой социальной организации, "где существуют права относительно независимых особенных кругов и где произвол чи новного мира предотвращается сопротивлением подобных правомочных кругов" (2). В XX в. цивилизационные устои, гордость и ответственность за которые разделял Гегель, были поставлены под сомнение как устаревшие, но даже самые радикальные формы "восстания масс" — коммунизм и национал-социализм — отнюдь не означа ли отказа от аппаратной техники управления. Отрицавшие государство большевики очень скоро занялись расширенным воспроизводством бюрократии, куда менее куль турной, чем дореволюционная (которая тоже, как известно, не была образцом ин теллекта и умения). При этом дело не сводилось к "бюрократической диктатуре", о которой многие предупреждали до большевистской революции и очень многие гово рили после нее. Бюрократия стала "современной"* организационной формой, кото рую приняло новое социальное образование — коммунистическая номенклатура. Бюрократизация всех легальных сфер социального управления и самоуправления была важной составляющей тоталитарной контрмодернизации.

Итак, в любом современном (индустриальном) или модернизирующемся обще стве, а также в замещающих их тоталитарных социумах бюрократия выступает необходимой формой управленческой деятельности. Соответственно, во всех ука занных социальных системах возникает проблема годности управленческого аппа рата. Борьба с бюрократизмом (то есть борьба за эффективность бюрократии) — знамение Нового времени. При этом речь может идти и о парламентской библиотеке, и об администрации концлагеря. Анализ функций или дисфункций бюрократии сам по себе не выводит нас к верному пониманию, скажем, "демократии" в Америке, "нового порядка" в нацистской Германии или "реального социализма" в СССР**. Наоборот, социология бюрократии должна быть помещена в более широкий социоло гический и политологический контекст. Социальный порядок, в котором функцио нирует и который поддерживает бюрократия, обусловливает: характер социальных целей, которые задаются аппарату; формы социального контроля за аппаратом; стиль взаимоотношений аппарата с гражданами и гражданскими объединениями; и во многом — отношения внутри аппарата (административную среду).

* Практиковавшийся большевиками комиссарско-бюрократический стиль, может быть, лучше многих идеологе* обнаруживает их сугубо провинциальное понимание "современности" — то духовное варвар ство, о котором убедительно писал Ортега-и-Гассет.

** В идеологическом социуме "победившего" и "развитого" социализма, как раз потому что бюрократия являлась действительной организационной формой номенклатуры, именование ее было табуировано (над лежало говорить только о "проявлениях бюрократизма"). Неудивительно поэтому, что "бюрократия" стала первым словом гласности и первым понятием, которым мы попытались выразить характер Системы.

68 С точки зрения политолога

Если вести речь о современных плюралистических демократиях (полиархиях), то основы государственной службы в таких политических системах отнюдь не сводятся к классическому "веберовскому" набору: подтверждаемая квалификация, служеб ная специализация, иерархия, твердое жалование, обезличенные рациональные правила служебной деятельности и карьеры. Не меньшее значение для цивилизован ной (в контексте евроатлантической цивилизации конца XX в.) работы госаппарата имеют следующие установления: приоритет прав человека и гражданина; разветв ленная, "эшелонированная" система публичного контроля — парламентского, фи нансового, административного, судебного (чаще всего со специализированной адми нистративной юстицией), информационного; законодательно закрепленные льготы и ограничения для чиновников; постоянная учеба персонала и целенаправленная подготовка административной элиты; защищенные законом профсоюзные права госслужащих; представительство и участие сотрудников в принятии решений; мно гообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов.

Госаппарат не остался в стороне от процессов демократизации общественных структур и отношений, развернувшихся в развитых странах после второй мировой войны. Конвенция Международной организации труда (МОТ) 1958 г. о дискримина ции закрепила принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы. Объединенный комитет МОТ по государственной службе сосредоточил вни мание и усилия на применении этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста в госучреждениях, подчеркивая в своих рекомендаци ях, что государство есть крупнейший работодатель почти во всех странах и что государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом. На госслужащих распространялась и Конвенция 1948 г. о свободе объединений, в кото рой было определено, что рабочие и служащие без каких-либо различий имеют право учреждать организации по собственному выбору. В 1949 г. был принят еще один учредительный акт в этой области — Конвенция о правах на создание организаций и проведение переговоров профсоюзов с администрацией с целью заключения кол лективного договора; однако эта конвенция не затрагивала положение госслужащих, участвующих в управлении государством. Понадобилась специальная конвенция 1978 г. по трудовым отношениям на государственной службе, чтобы распространить на всех государственных служащих меры защиты от антипрофсоюзной дискримина ции, предусмотренные конвенцией 1949 г.

Демократизация административной среды (из логики самодвижения бюрократии не выводимая, и потому, кстати, не предусмотренная веберовской концепцией) помимо прочего обусловлена все более широким привлечением в госаппарат высоко квалифицированных специалистов. Уже в 50 - 60-х годах, как отмечает П.Блау, предметом оживленной дискуссии в социологии управления стал вопрос о соотноше нии профессионализации и бюрократизации: "По Веберу, эти две тенденции сопут ствуют друг другу, однако некоторые его критики указывают на фундаментальное различие между этими двумя путями рационализации социального действия" (3). По мере развертывания НТР социологи все чаще ставили под сомнение эффективность административной иерархии и связанной с нею централизации информации и ответ ственности. Ученые не ограничивались выявлением дисфункций бюрократической организации и критикой классического концепта (идеального типа) бюрократии, но вели поиск нового качества управления. Попытка определить это новое качество предпринята, например, в недавней работе К. и Э.Пинчот, выразительно названной "Конец бюрократии и становление интеллектуальной (Intelligent) организации" (4). Воздав должное бюрократии, значительно поднявшей уровень "разумности" орга низации, авторы отмечают, что лежащие в ее основе принципы уже не отвечают и даже противоречат вызовам современности. Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от "конвейерного" труда к наукоем кому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подго товке; от подотчетности "боссу" к подотчетности "клиентам" (получателям резуль тата) ; от иерархии к горизонтальной координации работы внутри команд. Централь ное правительство, по мнению ученых, должно создавать общенациональные нормы и правила, а в рамках этих правил могут действовать саморегулирующиеся, не имеющие цели прибыли организации, которые сами определяют себе задачи, орга низационные формы, партнеров, поставщиков.

Концепция "умной", саморегулирующейся организации К. и Э.Пинчот сформу лирована в духе влиятельной в современной социологии теории "государственного менеджмента". Данная теория имеет вполне практическое происхождение, пред ставляя собой идеологию административных реформ, начатых в 80-х годах, когда большинство развитых стран столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита. Недаром инициатором модернизации госаппарата стало финансовое, прежде всего налоговое, чиновничество. В большинстве стран, приступивших к подобной модер низации, у власти стояли консерваторы. Однако и в тех странах, где правительства были сформированы, либо находились под влиянием социал-демократов, модерни зация шла в том же направлении и с неменьшим размахом (5). Главными лозунгами реформ стали: "отделение политики от обслуживания"; "служба, ориентированная на клиента"; "проверка на рынке"; "приватизация и децентрализация". В основе новых подходов лежит сближение методов государственной администрации и част ного менеджмента. Подобная "приватизация" предполагает: разделение функций "заказчика" и "поставщика", когда реализация правительственных программ и оказание услуг населению на конкурсно-договорной основе передаются частным фирмам или специальным, не получающим прибыль агентствам; перенесение конт роля с исполнения на качество результата; подчеркнутое внимание к бухгалтерии и аудиту; расширение контрактной системы найма и "оплаты по результатам". Эти методы имеют своих адептов и своих критиков. Совершенной концепции по-преж нему нет, зато есть государственная служба, реагирующая на общественный спрос и доказывающая свою годность.

* * *

Даже беглый перечень атрибутов современной государственной службы показы вает, какую огромную работу нам нужно сделать, чтобы отечественный госаппарат соответствовал цивилизованным нормам и задачам. При этом некоторые идущие за рубежом дискуссии, которые для нас выглядят как борьба лучшего с хорошим, могут вызвать даже растерянность. Что же нам выбрать? Что главное? С чего нужно начать, а с чем можно повременить? Тут дело не только в том, что на все сразу у нас не хватит сил, времени и средств. Одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают одинаковый результат. Вот, кажется, такая полезная вещь — децентрализация. На Западе создаются специальные "независимые" агентства, подразделениям-ис полнителям делегируются полномочия по использованию финансовых средств (при жестком бюджетном контроле), по определению кадровой политики: руководитель получает право вводить гибкие графики работы, определять оплату и карьеру слу жащего не в соответствии с его рангом и стажем, а "по результатам". Между тем служащие уже жалуются, что степень свободы и полномочий "независимых" руко водителей подразделений больше напоминает дальнейшую централизацию управ ления, лишь с перенесением ответственности с одного лица на другое. Можно пред ставить, чем обернулась бы кампания под лозунгом "позвольте управляющим управ лять" в наших условиях — в отсутствие развитой нормативно-правовой базы госу дарственного контроля и апелляционно-арбитражной системы. То же можно сказать и о расширении контрактного найма. Для успеха административной реформы мало иметь идеальный проект, нужно хорошо знать "почву" — ту административную среду, которую предстоит окультуривать.

* * *

70 С точки зрения политолога

Что же представляет собой нынешнее российское чиновничество? Начнем с оче видной реальности, данной нам в ощущении до всякого анализа. Ее определяют два обстоятельства. Первое — это, конечно, коррупция. Коррупция аппарата есть част ный случай социальной порчи — антропологического кризиса, по определению М.Мамардашвили. Анализ этой макросоциальной (и опять же антропологической) проблемы выходит далеко за рамки настоящей статьи. Отмечу здесь только, что вопрос не сводится к коррупции организаций и девиативному поведению индивидов: речь идет о мафизации социума, коренящейся в изоморфности мафиозной и "нор мальной" социальной ткани в условиях нашей посттоталитарной "переходности" (6). Рассматриваемые далее особенности административного процесса, ментальные и психологические установки его участников, конечно, имеют отношение, хотя не всегда прямое и непосредственное, и к проблеме коррупции. В той мере, в коей задача очищения госаппарата решается в рамках самого аппарата, условия эффективной борьбы с коррупцией определены в содержательной статье Н. и И.Карагодиных (7), — с их выводами и предложениями я вполне солидарен.

Еще одна очевидность: отсутствие единого порядка, административное своеволие. Политический раскол чиновничества был преодолен — по крайней мере внешне — после того, как "война ветвей власти" завершилась победой власти исполнительной. Однако восстановление столь любимой в России "властной вертикали" отнюдь не обеспечило целостного правового, в частности административно-правового, про странства. Угроза президентской опалы не может заменить отсутствующей системы государственного контроля. Привычно демонстрируя лояльность "Верховному", ве домственные и региональные начальники имеют широкие возможности для прове дения собственной "государственной политики" во вверенных им областях управле ния, часто и грубо нарушают законодательство, в том числе президентские же указы. В бурных политических переменах постоянно видоизменяется структура органов власти и управления. Чиновники не успевают усвоить одно "Положение о деятель ности", как уже нужно брать к исполнению другое. Вычленяющееся из номенклату ры российское чиновничество только летом 1995 г. получило правовую основу для своей служебной деятельности — Закон "Об основах государственной службы Рос сийской Федерации". Этот закон, закладывающий фундамент отечественного адми нистративного права, по необходимости носит общий характер и содержит множест во отсылок к федеральным законам и правовым актам субъектов РФ, которые еще нужно разработать и принять. При таком положении дел уместно задаться вопросом: а насколько вообще деятельность чиновников в России подчинена рациональным правилам, зафиксированным в законах и инструкциях?

Дальнейшие суждения будут основываться на результатах опроса слушателей Российской академии государственной службы, проведенного мною при содействии Аналитического центра РАГС весной 1995 г.*. Респондентам среди прочих были заданы вопросы: а) насколько четко регламентированы ваши функциональные обязанности? б) насколько установленные правила и нормы определяют рассмотре ние и решение вопросов в органах управления?

Ответы весьма показательны. Только 20% управленцев полагают, что их обязан ности регламентированы четко, в то время как 50% считают свои обязанности плохо регламентированными или меняющимися, а еще 30% отмечают, что часто выполня ют функции, не свойственные их должности. Рассмотрение и решение вопросов в органах управления далеко не всегда определяются установленными нормами и правилами — так считают 65% опрошенных, еще 25% и вовсе называют влияние правил незначительным, и только 8 % уверены, что официальные нормы практиче ски полностью определяют административную деятельность. При этом прослежива ется такая зависимость: чем больше стаж службы чиновников — тем чаще они отмечают, что административный процесс идет не по инструкциям.

Таким образом, в нашем госаппарате слабо выражена важнейшая черта бюрок ратической организации — обезличенная рациональная процедура. Управленцы практически единогласно в качестве главного условия повышения эффективности государственной службы называют развитие законодательной и нормативной базы (см. приложение 1). Однако привычная работа в отсутствие или в обход официальной процедуры формирует и соответствующее "небюрократическое" сознание. Значи тельное большинство, около 60 % опрошенных работников аппарата, полагает: соблюдая все правила, работать вообще нельзя: и только 40% убеждены в обратном. Как видим, отечественные чиновники далеко не "буквоеды". Поэтому, отмечая их стремление к развитию правовой базы, нужно сделать поправку: управленцам, ко нечно, не нравится неопределенность их служебных обязанностей, а значит и кри териев служебного соответствия, но при этом многие из них полагают излишним безусловное следование правилам и делать это не собираются.

* Были опрошены 128 управленцев, работающих на главных, ведущих, старших и младших должностях в органах государственной власти и управления 47 регионов, а также в федеральных государственных органах.

Поверхностность и непоследовательность законничества наших чиновников про является в их отношении к такому весьма распространенному утверждению: "более всех законов и обсуждений нашей стране нужны несколько опытных и сильных руководителей". Хотя больше половины опрошенных работников государственного аппарата не согласились с этой сентенцией, разрыв между "законниками" (55%) и "персоналистами" (45%) оказался небольшим.

Любопытно, что у работающих в аппарате женщин персоналистская ориентация выражена сильнее: соотношение несогласных и согласных с приведенным утверждением у женщин составляет 50 на 50. Доля "законников" выше среди более молодых служащих, — с возрастом эта доля уменьшается, а среди тех, кому за пятьдесят, преобладают уже "персоналисты". Соотнесение ответов со стажем службы несколько усложняет картину. И опытные аппаратчики со стажем более 10 лет, и" новобранцы", пришедшие на госслужбу в последние три года, примерно поровну делятся на "законников" и "персоналистов"; только среди служащих со стажем от 3 до 10 лет заметно преобладание правовой ориента ции. Если это не случайный расклад (объем выборки не позволяет быть вполне уверенным), можно предположить, что правовая ориентация более выражена у чиновников "горбачев ского призыва", в то время как у "новых" чиновников, равно как и у аппаратчиков с доперестроечным стажем, сильнее выражена ориентация персоналистская.

Если не инструкциями определяется административный процесс, тогда чем? Кри тики М.Вебера неоднократно отмечали, что в бюрократии, помимо формальной организации, наличествуют неформальные связи и ценности, оказывающие более или менее сильное воздействие на ход дела. Можно предположить, что у нас в госаппарате влияние таких "теневых" факторов куда более значительно. Участни кам опроса было предложено оценить, насколько распространены в управленческой среде следующие неформальные отношения: семейно-родственные связи, земляче ские связи, связи однокашников (выпускников одного ВУЗа), отношения личной преданности и покровительства.

Рисунок 1

1 — Семейно-родственные связи

2 — Земляческие связи

3 — Связи однокашников

4 — Отношения личной преданности и покровительства

72 С точки зрения политолога

Ответы (см. рис. 1) показывают, что неформальные связи в аппарате весьма рас пространены. При этом прослеживается такая особенность: чем больше стаж рабо ты служащих, тем с большей уверенностью и определенностью они говорят о рас пространенности подобных отношений. Судя по оценкам опрошенных, семейно родственные связи распространены несколько меньше, чаще встречаются связи земляков и однокашников. Но самыми распространенными и актуальными являют ся отношения личной преданности и покровительства, которые прямо-таки прони зывают аппарат.

Мало, однако, указать на распространенность тех или иных неформальных отно шений — нужно выяснить, каково их влияние на административную среду. Главный результат деятельности всякого чиновника — это его карьера. Участникам опроса было предложено "взвесить" различные факторы, влияющие на продвижение по службе. В числе таких факторов были названы рациональные критерии: исполни тельность, интеллектуальная самостоятельность, профессиональная учеба; неофи циальные внутриаппаратные отношения: семейно-родственные и земляческие свя зи, отношения личной преданности и покровительства; неслужебные обстоятельства и влияния: национальность, идеологические убеждения, поддержка тех или иных экономических структур.

Рисунок 2

1 — Исполнительность

2 — Интеллектуальная самостоятельность

3 — Учеба, повышение квалификации

4 — Семейно-родственные связи

5 — Земляческие связи

О — Отношения личной преданности и покровительства

7 — Поддержка экономических структур

8 — Идеологические убеждения

9 — Национальность

Познакомившись с ответами (см. рис. 2), можно убедиться в следующем.

Первое. Влияние учебы и повышения квалификации на карьеру управленца совершенно не соответствует современным задачам государственной службы.

Второе. Служебный рост чиновника зачастую зависит от "внешнего" воздейст вия — поддержки той или иной экономической структуры. Это обстоятельство, зафиксированное опросом (а реальные масштабы явления, конечно, еще более зна чительны), весьма показательно для нынешнего состояния российского чиновного мира. Речь идет о прогрессирующей капитализации постноменклатурного аппарата, формировании в его недрах бюрократической буржуазии (см. 6).

Третье. Влияние семейно-родственных и земляческих связей на карьеру не столь уж много уступает основополагающему аппаратному критерию — исполнительно сти. Эти связи имеют примерно тот же "вес", что и интеллектуальная самостоятель ность и повышение квалификации сотрудника.

Четвертое. Значительная часть госслужащих усматривает зависимость своего служебного продвижения от национальности и идеологических убеждений, несмотря на все законодательные установления.

Пятое. Связи личной преданности и покровительства выступают сегодня, безус ловно, главным фактором успешной (или неудачной) карьеры отечественного чи новника.

В ответах прослеживаются следующие зависимости. Женщины больше разочарова ны в том, как оценивается их исполнительность: каждая четвертая сотрудница отме чает, что исполнительность практически не влияет на карьеру. В отличие от мужчин, женщины чаще усматривают значительное влияние на служебные продвижения семей но-родственных связей; мужчины же гораздо чаще обращают внимание на зависимость карьеры от идеологических убеждений и национальности. Пожалуй, самая показатель ная зависимость — от стажа административной работы. Опыт службы в аппарате сказывается на оценках "веса" различных факторов: воздействие исполнительности и повышения квалификации уменьшается, а сила связей родства и личного покровитель ства растет.

Сила клиентарных связей, неразвитость и невостребованность рациональных процедур особенно ярко проявляются в ситуации конфликта. Сотрудник, права которого ущемлены начальником, имеет очень мало шансов добиться справедливо сти. Только 20% опрошенных верят в то. что, действуя официальным образом, они смогут защитить свои права, в то время как 50% полагают, что защитить свои права им скорее всего не удастся, а еще 30% убеждены, что шансов защитить свои права практически нет. И что характерно: чем больше опыт работы в аппарате, тем меньше надежд у служащих официально разрешить конфликт в свою пользу. В случае конфликта, вызванного неправомерными действиями руководителя, обращаться в суд считают целесообразным лишь 20%. а подать жалобу вышестоящему руководст ву — и того меньше, 15% опрошенных. На этом, собственно, все институционали зированные формы защиты прав и интересов служащих у нас исчерпываются*. Зато у наших чиновников, оказывается, довольно высокий потенциал протеста и солидар ности. Около 40% опрошенных госслужащих выразили готовность "коллективно отстаивать свои права" (причем у женщин такая готовность в два раза выше, чем у мужчин, — коллективный протест является у них самой популярной реакцией на притеснения со стороны руководства). Но все-таки большинство респондентов (45%) полагает наиболее целесообразным в конфликтной ситуации "договариваться с руководителем в индивидуальном порядке". Таким образом, в отсутствие апелля ционно-арбитражной системы в госаппарате и при неэффективности судебной защи ты прав и интересов, госслужащие в конфликтной ситуации чаще всего действуют все в том же поле клиентарных отношений, индивидуально договариваясь с патро ном, либо переходят к жесткому противостоянию с ним "всем миром".

Главным показателем укорененности в административной среде неофициальных связей мне представляется их укорененность в сознании и психологии чиновников. Важно выяснить, вредны или полезны такие связи с точки зрения самих служащих. Ведь именно установки участников административного процесса определяют, с чем мы имеем дело: с отклоняющимся (возможно, скрываемым) поведением, — случай ным, периферийным явлением, — или с социально-групповой нормой, обычаем. Посмотрим, как оценивают участники нашего опроса воздействие неофициальных связей на работу аппарата управления. Им предлагалось выбрать одну из трех позиций: а) не влияют на работу; б) мешают нормальной работе; в) без таких связей аппарат не мог бы нормально работать.

* Респонденты могли дать, помимо предложенных, и свои варианты ответа; каждый десятый такой возможностью воспользовался. Большинство "других" ответов сводилось к тому, что "все зависит от конкретной ситуации"; несколько респондентов указали, что в случае конфликта нужно "уходить", либо "не возражать". Характерно, что никто не назвал в качестве целесообразного хода обращение в профсоюз. Вообще никаких иных официальных способов правозащиты названо не было.

74 С точки зрения политолога

Рисунок 3

1 — Семейно-родственные связи

2 — Земляческие связи

3 — Связи однокашников

4 — Отношение личной преданности и покровительства

Из данных ответов (см. рис. 3) можно заключить следующее. Связи однокашни ков представляются наиболее безобидными (лишь 15% опрошенных усмотрели в них некий вред для работы) и, так сказать, факультативными. Отношение к земляческим связям довольно неопределенное: 20% респондентов затруднились с ответом, 30% — полагают, что к работе земляческие связи отношения не имеют; однако половина опрошенных усматривает их влияние на функционирование аппарата, при этом одна четверть считает их вредными, а другая четверть, наоборот, вполне функциональ ными. Определеннее и более негативно отношение к семейно-родственным связям на службе: лишь 16% респондентов полагают, что аппарат без них обойтись не может, и только пятая часть опрошенных заявили, что родственные связи не оказы вают влияния на работу аппарата, — половина же служащих считает эти связи вредными.

Вопрос о роли связей личной преданности и покровительства, учитывая их рас пространенность и важность для карьеры, предполагает большую определенность: не обязательно в ответах (хотя ответы, как видим, наиболее определенны), но уж, во всяком случае, в их интерпретации. Тут важно не только то, что 35% опрошенных однозначно указали, что без таких связей аппарат не мог бы нормально работать, но и то, что только 45% считают эти связи вредными. По сути дела, все три варианта ответа, а также отказ от него можно свести к двум позициям: а) связи личной преданности и покровительства есть нарушение нормы, они мешают функциониро ванию аппарата; 6) связи личной преданности и покровительства не являются нару шением нормы и не мешают функционированию аппарата. Результат такого "голо сования" показывает "легитимность" клиентарных связей в глазах управленцев: большинство рассматривает их как естественное для административного аппарата явление, хотя число "голосов против" приближается к половине опрошенных.

Следует заметить, что оценки функциональности/дисфункциональности неофици альных связей разнятся в зависимости от пола и служебного стажа респондентов. Мужчины терпимее относятся к семейно-родственным и земляческим связям на службе. Женщины же гораздо чаще (до 50%) признают нормой аппаратной жизни связи личной преданности и покровительства. Чем больше стаж работников аппарата, тем меньше среди них считающих неофициальные связи нормальным (функциональным) явлением. В случае со связями личной преданности и покровительства эта зависимость проявляет ся особенно сильно (см. табл.1).

Таблица 1

Корреляция оценки клиентарных отношений со стажем служащих ( в процентах к группе по столбцу)

	свыше 10 лет	от З до 10 лет	до 3 лет
без них аппарат не мог бы нормально работать	25	35	55
мешают работе	65	60	30

Как видим, "признание" клиентарных связей совершилось в последние годы: за норму их признает большинство именно "новых чиновников". Подчеркну: речь не идет о том, когда в аппарате набрали силу клиентарные связи. Ведь мы уже видели, что о распрост раненности и "весе" этих связей лучше осведомлены как раз самые опытные работники. Здесь нас интересует именно субъективное отношение, ментально-психологическая установка их восприятия. Вот эта-то установка и поменялась: большинство "ста рых" аппаратчиков относятся к клиентарным связям как к чему-то "плохому", а большинство "новых" — как к чему-то естественному.

Итак, мы выяснили, что важнейшей составляющей сегодняшнего административ ного процесса в России являются клиентарные связи (отношения личной преданно сти и покровительства), которые: 1) пронизывают практически весь аппарат: 2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника; 3) определяют путь разреше ния конфликтов: 4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.

Особенности бытия/сознания отечественного чиновничества явно отличают его от рациональной бюрократии, но заставляют вспомнить о другой категории веберов ской типологии политического господства, а именно — о "патримониальной бюрок ратии". У Вебера последнее понятие сочетало элементы двух основных типов — "традиционного господства" и "легального господства" — и обозначало наличие специального аппарата ("штаба") господства, который руководствуется правом, пол ностью устанавливаемым господином. Патримониальные бюрократии — это штабы с более или менее далеко зашедшим процессом рационализации (бюрократизации) деятельности. Образования такого типа описаны в литературе по социологии пере ходных, модернизирующихся обществ. Аналогии с нашей политико-административ ной действительностью очевидны: широкие "государственные" раздачи льгот и при вилегий; отсутствие ясных и обязательных процедур: назначения на должность (например, на должности глав региональных и местных администраций), подготовки указов, распоряжений; фаворитизм, создание управленческих структур "под лицо"; дополнительное денежное жалование и казенное довольствие, зависящие всецело от расположения начальника. Следует, однако, оговориться: понятие "патримониаль ная бюрократия" указывает на первоначальную связь с традицией (хотя бы и ослаб шую со временем, хотя бы и нарушаемую произволом деспота), которая в нашем случае разорвана тоталитарной контрмодернизацией. Учитывая эту особенность генезиса — не преодоление традиции, а распад номенклатуры, — я бы предпочел говорить не о патримониальных, но о клиентарных бюрократиях, (то есть использо вать термин менее исторически нагруженный, акцентированный скорее социологи чески). Множественное число здесь нужно из-за сильно выраженной тенденции к "приватизации" государства различного рода аппаратными "партиями" как в цент ре, так и в регионах.

* * *

76 С точки зрения политолога

Сделанные выводы позволяют (и требуют) несколько иначе взглянуть на тот факт, что модернизаторские проекты — введение экзаменов на чин, организация административной юстиции — совсем непопулярны в чиновных массах (лишь около 1 /4 участников опроса назвали в числе главных условий повышения эффективности госслужбы введение квалификационных экзаменов и меньше 10% — организацию административной юстиции). Это обстоятельство, конечно, огорчает, но задумаемся о причинах. М.Крозье отметил следующее "нечаянное" следствие административ ной рационализации: "Одни люди обладают властью над другими в той степени, в которой поведение последних ограничено узкими рамками правил, тогда как их собственное — нет.... В этом контексте власть А над В основывается на способности А прогнозировать поведение В и на неуверенности В относительно поведения А." (8). То, что Крозье объяснял теоретически, наши аппаратчики хорошо знают из практи ки. Их незаинтересованность во введении административных судов и должностных экзаменов обусловлена не "низкой сознательностью" или плохой информированно стью. О первой не берусь судить, последняя же, конечно, имеет место, — но не это главное. Главное в том, что чиновники примеряют институциональные новшества к аппаратным реалиям: они вполне обоснованно опасаются, что прогрессивные ново введения могут обернуться не только законными профессиональными требования ми, но прежде всего усилением их личной зависимости от начальства. Русским людям не нужно объяснять: если в новых правилах не заинтересованы те, кому по ним жить, проку не будет; правила будут сами по себе, а жизнь — сама по себе. Вся история российского чиновничества показывает, что никакие табели о рангах не решают сами по себе проблемы рационализации. Нам бы освоить иной путь: не жизнь от правил (а на самом деле против правил), но правила от жизни.

Чем больше всего озабочены управленцы? Неустойчивостью своего служебного положения и правовой незащищенностью. Один из самых популярных ответов (см. Приложение 1) на вопрос о главных условиях повышения эффективности госслужбы таков: "четкое определение прав работников аппарата и процедуры защиты этих прав". Что же касается самого популярного — "развитие законодательной и норма тивной базы госслужбы", — то и этот ответ имеет в виду прежде всего необходимость определения статуса и прав государственных служащих. Среди участников опроса неуверенных в устойчивости своего положения (60%) оказалось в полтора раза больше, чем уверенных (40%). А ведь наши респонденты — слушатели РАГС, надо думать, не самые последние и случайные люди на госслужбе. Неуверенностью в завтрашнем дне никого не удивишь в России. Но согласимся, что для чиновничества абсолютное преобладание статусной неустойчивости (60%, повторюсь, — показа тель, скорее всего, минимальный) — это состояние противоестественное. Примеча тельно к тому же, что чиновники, занимающие руководящие должности (начальник отдела, управления и выше), заметно чаще испытывают неуверенность в устойчиво сти служебного положения, чем чиновники-исполнители. Неуверенность управлен цев в завтрашнем дне является одной из причин коррупции и административного произвола, снижает эффективность управленческой деятельности.

Показательна в связи с этим зависимость ответов на вопрос: "чем обычно руко водствуются ваши коллеги, решая порученный вопрос?" (см. Приложение 2), — от того, уверен или не уверен чиновник в своем положении на службе. Среди "уверен ных" 65% называют "собственный анализ ситуации" и 40% указывают на "мнение руководства"; среди "неуверенных" соотношение совсем другое: руководствуются "собственным анализом" 50%, "мнением руководства" — 60%. Служебная неустой чивость, следовательно, усугубляет "порочные круги" бюрократической иерархии: картина действительности искажается тем больше, чем "выше" идет информация, утрачивается способность видеть и вовремя исправлять управленческие ошибки. Понятно, что статусная неустойчивость помимо прочего выступает питательной средой для воспроизводства клиентарных отношений внутри аппарата. Характерно, что оказавшись в конфликтной ситуации, "неуверенные" и "уверенные" обнаружи вают разные стратегии поведения: "неуверенные" в два раза реже считают нужным обращаться в суд, зато гораздо чаще склонны договариваться с руководителем в индивидуальном порядке.

Из сказанного следует, что главным направлением, ключевой задачей админист ративной реформы должно стать обеспечение устойчивости служебного положения и_ правовой защищенности сотрудников госаппарата. Во-первых, для того чтобы госслужба выполнила отведенную ей роль в модернизации страны, она сама должна стать носителем и образцом цивилизованных отношений найма и труда. Во-вторых. от решения указанной задачи во многом зависит, заработают ли различного рода законодательные и организационные новшества в аппарате управления.

Теперь посмотрим, далеко ли мы продвинулись в этом направлении с принятием Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон за крепляет важные права и гарантии для служащих, а в числе принципов госслужбы называет "стабильность кадров государственных служащих в государственных орга нах". Лучшим способом обеспечить искомую стабильность был бы переход к карьер ной системе — по примеру европейских стран, где чиновники работают на основе пожизненного найма. Но этого не сделано — закон предусматривает трудовой дого вор, заключаемый на неопределенный срок или на срок не более пяти лет, при этом чиновник может быть уволен в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата. Всякий, кто знаком с нашей административной практикой, знает, что "сокращение аппарата" сродни пресловутой "перманентной революции": одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа — дело тоже вполне обычное, когда, например при замене руководителя, "старое" учреж дение упраздняется и тут же образуется "новое". Каждый раз служащие проходят ритуальное "очищение": выведение за штат в связи с ликвидацией должности, собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятому закону, в такой ситуации служащему должно быть предложено другое место "с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности", но тут же предусмотрен и случай "непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией" (тогда еще в течение года он числится в резерве). Формулировка "с учетом" слишком расплывчата и необязательна; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую рабо ту, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела? В странах с цивилизованной государственной службой дисциплинарные и кадровые вопросы обязательно рассматриваются в согласительных органах, формируемых из предста вителей администрации и персонала. Так, в ФРГ с 1974 г. действует закон о предста ви^пельстве персонала федеральных органов; в федеральных землях имеются собствен ные законодательства о представительстве аппарата. В Великобритании на граждан скую службу распространяется действие системы паритетных постоянных советов (советов Уитли). Во Франции система представительства и самоуправления работни ков госаппарата включает Генеральный и территориальные советы государственной службы, паритетные административные комитеты при каждом органе государствен ного управления. Паритетный комитет обязан выразить свое мнение руководителям при решении вопросов назначения, аттестации, продвижения по службе, дисциплинар ных наказаний, перевода на другое место работы и увольнения сотрудников, причем невостребованность такого мнения делает решение руководителя недействительным. Генеральный совет, состоящий из представителей государственного руководства и представителей трех, наиболее влиятельных среди госслужащих, профсоюзов, являет ся (помимо других его задач) форумом апелляции. В российском законе ни о каких формах консультации и/или участия сотрудников в принятии кадровых решений нет речи.

Также ничего не говорится в законе и о согласительных процедурах для решения трудовых (коллективных) споров. Между тем без разнообразных форм коллектив ных переговоров, арбитража и посредничества (государственного или частного) трудно себе представить развитую, правовую госслужбу. В США, например, любой договор, заключенный между администрацией и организацией служащих, должен вклю чать систему рассмотрения жалоб и решения споров в связи с его интерпретацией; многочисленные договоры устанавливают трех— или четырехуровневую процедуру раз решения трудовых споров с принятием третьей стороной окончательного решения (при этом трудовые споры, в которые вовлечены федеральные служащие, находятся в юрис дикции Федеральной службы посредничества и примирения). В Швеции действуют Управление мировых посредников и расположенные по всей стране согласительные конто ры; если же стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Конвенция по трудовым отношениям (Государственная служба), которой должно соответствовать отечественное законодательство, предус матривает (ст. 8), что споры при определении условий найма нужно решать "путем переговоров между сторонами или путем обращения к такому независимому и бесприст растному механизму, как посредничество, согласительная процедура и арбитраж".

78 С точки зрения политолога

Наконец, довольно странное впечатление производят положения закона, касаю щиеся такого важного института, как федеральный орган по вопросам государствен ной службы. Похоже, что законодателей больше волновало, как распределить пол итический контроль за координационно-методическим кадровым центром, а не его профессиональная годность и защищенность от политического вмешательства. Во всяком случае, законом определено, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит из равного числа "представителей" (!) Президента, палат Федерального Собрания, Правительства и "высших органов судебной власти". Если речь идет об органе управления, — а перечень функций говорит за то, что это правительственный орган, — то непонятно, почему он формируется из "представи телей" Правительства (а не правительственных чиновников), депутатов и даже судей, — или имеются в виду чиновники-профессионалы, которые при этом (неуже ли?!) будут представлять интересы различных органов власти, таковыми назначать ся и отзываться? Если же речь идет именно об институте представительства, то возникают другие вопросы. Во-первых, как данная коллегия будет выполнять весьма большую профессиональную работу? Во-вторых, почему в представительском Сове те по вопросам государственной службы должны быть представлены палаты Парла мента и Суды, а не сами госслужащие, их профессиональные ассоциации?

Таким образом, новый закон об основах госслужбы не дает удовлетворительного ответа на ряд важнейших вопросов. Между тем становление цивилизованной граж данской службы в России настоятельно требует решения следующих организацион но-правовых задач:

— гарантии для госслужащих непрерывности и возможности планирования своей карьеры;

— формирование многоуровневой (центр, регионы, ведомства, учреждения) сис темы паритетных органов для консультаций и участия персонала в определении кадровой политики;

— законодательное закрепление процедуры коллективных договоров на госслуж бе, порядка разрешения трудовых споров через переговорный (согласительный) про цесс, в том числе с участием посредника и арбитра;

— обеспечение необходимой самостоятельности и защищенности от политическо го вмешательства федерального органа по вопросам государственной службы, руко водитель которого должен быть авторитетным профессионалом и назначаться Пре зидентом по согласованию с Советом Федерации на длительный срок.

* * *

В заключение следует подчеркнуть, что реформирование аппарата не только нужно, но и возможно. Чиновничество больно теми же недугами, что и все общество. При этом, однако, мужчины и женщины, работающие на госслужбе, обладают не плохим образованием, их отличает не меньшая, а, пожалуй, и большая, чем в других общественных группах, социализация сознания, тяга к правовому порядку, уваже ние к профессионализму и дисциплине труда. Последнее нужно отметить особо. Вполне согласен с тезисом Б.Г.Капустина и И.М.Клямкина о том, что "зародыши либерального будущего России можно будет найти в тех жизненных укладах про шлого, которые при коммунистическом режиме находились от либерализма дальше всего, или же их вообще не удастся найти. Уважение к профессионализму в некото рых старых элитных слоях — это и есть то немногое, за что можно зацепиться" (9).

Материалы нашего опроса дают основания утверждать, что в постноменклатур ном аппарате идет процесс формирования профессионального бюрократического этоса. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что большинство управленцев связывают развитие госслужбы (см. Приложение 1) прежде всего с законодательным регулированием административного процесса, постоянным профессиональным обу чением, определением прав госслужащих и процедур защиты этих прав. Эти приори теты куда более популярны, чем патерналистско-дисциплинарные установки. Боль шинство участников опроса полагают, что при решении управленческих задач их коллеги исходят прежде всего из собственного анализа ситуации, причем эта моти вация имеет преимущество даже перед мнением руководства (см. Приложение 2). Возможно, тут есть некоторое приукрашивание действительности, но важно то, что интеллектуальная самостоятельность специалиста воспринимается большинством управленцев как норматив, как идеальный тип профессионала, которому нужно соответствовать. Значительная, хотя и меньшая, часть госслужащих полагает, что, работая в аппарате управления, можно и нужно соблюдать все установленные нормы и правила — это и есть собственно бюрократический (в смысле рациональной и законопослушной бюрократии) подход к делу. Характерно, что среди "бюрократов" заметно больше несогласных с утверждением, что стране нужны не законы, а опыт ные и сильные руководители; кроме того, для них характерно более критическое отношение к связям личной преданности и покровительства (и большая расположен ность к связям однокашников). Это законническое бюрократическое сознание, ка жется, формирует вокруг себя иную действительность. "Бюрократы", например, чаще указывают, что их обязанности четко определены. Не имея особых иллюзий по поводу возможности в наших условиях защитить свои права при конфликте с началь ством, они более склонны решать спор в суде. Наконец, что следует подчеркнуть особо, "бюрократы" гораздо чаще при решении порученных вопросов исходят из собственного анализа ситуации. Важно, чтобы этот профессиональный реформатор ский потенциал был задействован, а не пропал зря.

Останется ли постноменклатурный чиновный мир совокупностью враждующих "команд", приватизирующих государство, или из его среды выйдет цивилизованная гражданская служба — ответ на этот вопрос не предопределен и во многом зависит от самих госслужащих. Правовой государственный порядок не может возникнуть помимо усилий российского чиновничества, выстраивающего этот порядок вокруг и внутри себя.

Приложение I

Распределение ответов на вопрос: "Каковы главные условия повышения эффективности государственной службы?
(можно было отмечать несколько позиции, поэтому сумма ответов превышает 100%)

развитие законодательной и нормативной базы госслужбы	93
система постоянного обучения и повышения квалификации	82
четкое определение прав работников аппарата и процедуры защиты этих прав	71
усиление дисциплинарной ответственности в аппарате	45
личная ответственность каждого руководителя за своих подчиненных	40
введение квалификационных экзаменов	27
реальная забота руководителя за своих подчиненных	26
организация административной юстиции	9
другое; дополнительные ответы группируются вокруг двух проблемных узлов: 1) материальное обеспечение и стимулирование; 2) четкое разделе ние обязанностей и ответственности	13

80 С точки зрения политолога

Приложение 2

Распределение ответов на вопрос: "Чем обычно руководствуются Ваши коллеги, решая порученный вопрос?"

(можно было отмечать несколько позиций, поэтому сумма ответов превышает 100% )

собственным анализом ситуации	55
мнением руководства	48
прецедентами	35
своими идеологическими установками	11
чувством справедливости	8
чьей-то просьбой, влиянием	6
другое; дополнительные ответы оказались двух типов: 1) законами и нормативными документами; 2) личными связями и обстоятельствами	5

1. Сравнительно-исторический анализ модернизации институтов российской государственности см. в кн.: Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1993.

2. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990, с. 336.

3. Блау Питер М. Исследования формальных организаций. — В кн.: Американская социология. Перспективы. Проблемы. Методы. М., 1972, с. 104-105.

4. Pinchot С., Pinchot E. The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organization. San-Francisco, 1993.

5. См. об этом: Schwam Herman M. Public Choice Theory and Public Choices. Bureaucrats and State. Reorganization in Australia, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980s. — "Administration and Society", № 1, 1994, p. 48-77.

6. См. об этом: Афанасьев М. Правящие элиты России: образ деятельности. — "МЭиМО", 1996, № 3.

7. Карагодин Н.. Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России. — "МЭиМО", 1993. № 2.

8. Crozler M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1964, p. 158.

9. Капустин Б.Г., Клямкин И.М. Либеральные ценности в сознании россиян. — "Полис", 1994, №1, с.85-86.

Сайт портала PolitHelp

ПОЛНОТЕКСТОВОЙ АРХИВ ЖУРНАЛА "ПОЛИС"

Распределение ответов на вопрос: "Каковы главные условия повышения эффективности государственной службы?